<*> Krysanov A.V. Constitutional responsibility of the government of the Russian Federation and its officials: grounds and procedures for implementation.

Крысанов Антон Вячеславович, адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России.

В статье раскрываются сущность и отличия коллективной конституционно-правовой ответственности Правительства РФ и индивидуальной конституционно-правовой ответственности должностных лиц Правительства РФ. Автор приходит к выводу о наличии абсолютных полномочий у Президента РФ по осуществлению комплекса мер конституционно-правовой ответственности в отношении Правительства РФ и его должностных лиц.

Ключевые слова: Президент РФ; Государственная Дума; Правительство РФ; конституционно-правовая ответственность; меры ответственности; выражение недоверия; вопрос о доверии; отставка Правительства РФ.

Essence and differences of the collective constitutional responsibility of the Government of the Russian Federation and individual constitutional responsibility of government officials of the Russian Federation is analyzed. The author makes a conclusion that there are absolute powers of the President of the Russian federation on the implementation of measures of constitutional responsibilities with regard to the Russian Government and its officials.

Key words: President of the Russian Federation; the State Duma; the government of the Russian Federation; constitutional responsibility; sanctions; expression of distrust; question of distrust; government resignation Russian Federation.

Конституционно-правовая ответственность формируется и функционирует как весьма противоречивый конституционно-правовой институт. Учеными на протяжении достаточно длительного периода времени анализируются меры конституционно-правовой ответственности, закрепленные в различных нормативно-правовых актах, но при этом непосредственно термин "конституционно-правовая ответственность" в законодательстве обнаружить затруднительно (в отличие от решений Конституционного Суда РФ, в которых рассматриваемый отраслевой вид юридической ответственности обозначается как "конституционно-правовая" и как "конституционная").

Исключением не является и конституционно-правовая ответственность Правительства РФ, судить о наличии которой становится возможным в силу того, что, во-первых, в Конституции РФ устанавливается возможность отставки Правительства РФ по инициативе Президента РФ, выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы. В литературе указанные механизмы называют санкциями именно конституционно-правовой ответственности <1>. Во-вторых, в числе основных принципов деятельности Правительства РФ в ст. 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" <2> закреплен и принцип ответственности. Закрепляя данный принцип, законодатель, видимо, подразумевал включение в него совместно с гражданско-правовой, уголовно-правовой ответственностью такого специфического вида юридической ответственности, как конституционно-правовая, которая "является важнейшей частью механизма конституционного строя, публичной власти в федеративном государстве. Она должна пронизывать как горизонтальную, так и вертикальную подсистемы публичной власти..." <3>.

<1> См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 11.
<2> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 4-ФКЗ) "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<3> Полянский В.В. Конституционная ответственность в свете задач гармонизации публичной власти в федеративном государстве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 210.

Согласно ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Таким образом, данная конституционная норма устанавливает коллегиальный характер деятельности рассматриваемого федерального органа государственной власти. Тем не менее следует различать коллективную конституционно-правовую ответственность Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти и индивидуальную конституционно-правовую ответственность членов Правительства.

Анализируя коллективную конституционно-правовую ответственность Правительства РФ, следует рассмотреть ее правовые основания, порядок реализации, а также меры, которые законодатель закрепил в качестве возможных для применения в отношении рассматриваемого субъекта, и инстанции, их реализующие.

1. Отставка Правительства РФ по инициативе Президента РФ.

В Конституции РФ говорится о том, что Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. В процессе реализации рассматриваемой нормы Президент РФ уполномочен руководствоваться объективными показателями работы Правительства РФ, которые могут послужить основанием для издания указа об отставке Правительства. Но при этом нельзя исключать и возможности отставки Правительства по субъективным причинам, поскольку конкретных правовых оснований для отставки в законодательстве не формулируется, что, по сути, создает простор для политического усмотрения. Вспомнить хотя бы практику, когда в период с 1998 по 1999 г. без серьезных к тому оснований Президент РФ отправил в отставку четыре состава Правительства РФ.

Таким образом, налицо политико-правовая ответственность Правительства РФ, которую можно рассматривать в качестве структурного элемента позитивной конституционно-правовой ответственности. Вопрос о разграничении категорий "политическая" и "конституционно-правовая" ответственность требует самостоятельного анализа <4>, отметим лишь то, что разграничивать необходимо в первую очередь позитивную конституционно-правовую и политическую ответственность, поскольку именно здесь существует наиболее тонкая грань. Ответственность политическая связана с позитивной конституционно-правовой ответственностью в той мере, в какой она закреплена в конституции и иных источниках конституционного права, устанавливая определенные "маяки" для субъектов конституционно-правовых отношений в процессе выбора ими направления своего политико-правового поведения. Данный вид предлагается именовать политико-правовой ответственностью, которая, впрочем, не исчерпывает содержание политической ответственности <5>.

<4> См.: Сергеев А.Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17 - 19; Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 34 - 35.
<5> См.: Крысанов А.В. Юридическая природа и значение конституционно-правовой ответственности в системе конституционно-правового регулирования // Проблемы права. 2012. N 6. С. 42.

В Конституции РФ закреплено право Президента России на представление кандидатуры Председателя Правительства РФ Государственной Думе, которая, по сути, "обречена" на согласование предложенной кандидатуры. Должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров замещаются также де-факто по усмотрению главы государства. В литературе высказывается мнение о том, что "Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ" <6>. Применительно к указанному порядку формирования Правительства РФ приведем высказывание О.Э. Лейста о том, что "недостижение требуемого результата, необходимого эффекта может быть обусловлено не только и не столько противоправными деяниями, сколько недостаточной компетентностью работника или неналаженностью организационной работы управленческого органа. В таких случаях необходимо не (только) применение санкций, а совершенствование организационной работы и кадрового состава" <7>. Как отмечалось выше, Президент РФ обладает широким спектром полномочий по формированию состава Правительства, но, по существу, остается фигурой "безответственной" и в том случае, когда отставка Правительства РФ обусловлена несовершенством кадровой и организационной работы.

<6> Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 19.
<7> Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 232.

2. Выражение недоверия и отказ в доверии Правительству РФ Государственной Думой.

В Конституции РФ закрепляется механизм конституционно-правовой ответственности Правительства РФ, реализуемый Государственной Думой в форме выражения недоверия (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

В соответствии с Регламентом Государственной Думы <8> отправной точкой в реализации права Государственной Думы на выражение недоверия Правительству РФ следует считать внесение мотивированного предложения в письменной форме в Совет Государственной Думы (с приложением проекта постановления и списка депутатов-инициаторов) группой численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. В заседании Государственной Думы, на котором рассматривается вопрос о недоверии Правительству РФ, принимают участие Председатель Правительства РФ либо заместитель Председателя, исполняющий его обязанности, а также другие члены Правительства РФ, которые отвечают на вопросы депутатов. Таким образом, Регламент закрепляет определенные гарантии стабильного функционирования Правительства РФ.

<8> См.: Регламент Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (в ред. Федерального закона от 14.11.2012 N 1120-6 ГД) // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Конкретные правовые основания для выражения недоверия Правительству РФ, аналогично с отставкой Правительства РФ по инициативе Президента РФ, в Конституции РФ не закреплены. При этом ученые указывают на то, что правовые основания для думского вотума недоверия содержатся в нормах Бюджетного кодекса РФ <9>. Так, в частности, в ст. 202 БК РФ <10> установлено, что в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может поставить вопрос о доверии Правительству РФ. Вместе с тем Конституция РФ (ч. 4 ст. 117) закрепляет исключительное право Председателя Правительства РФ на постановку вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой. Таким образом, прослеживается несогласованность норм текущего законодательства с нормами Конституции РФ, поскольку вопрос о доверии ставится перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ, а не по инициативе Государственной Думы, которая правомочна выразить недоверие Правительству РФ. Правомерно вести речь об основаниях думского вотума недоверия, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, с изменением ст. 202 в следующей редакции: "В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации".

<9> См.: Дзидзоев Р.М. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительства // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21. С. 24.
<10> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 25.12.2012 N 268-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Окончательное решение о дальнейшей судьбе Правительства РФ в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой принимает Президент РФ. Он вправе согласиться с решением парламента и объявить об отставке Правительства РФ либо же занять противоположную позицию. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу с назначением даты выборов ее нового состава. Однако отсутствие в Конституции РФ установленного срока для принятия решения Президентом РФ в случае повторного выражения недоверия может воспрепятствовать его реализации. Закрепление в Конституции РФ семидневного срока для принятия решения Президентом РФ позволило бы восполнить такой конституционный пробел.

Рассмотрев содержание проектов постановлений Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, следует констатировать, что они не исчерпываются вводной и резолютивной частью, а обязательно включают описательную (содержательную) составляющую, в которой депутаты - инициаторы выражения недоверия обосновывают его причины и как следствие - возможной отставки. В российской действительности случаи инициирования выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ не столь многочисленны, а практика их успешной реализации вовсе отсутствует. Тем не менее попытки выразить недоверие Правительству РФ депутатами Государственной Думы в практике конституционного правоприменения имели место. Так, например, в 2001 г. в Совет Государственной Думы был представлен проект мотивированного предложения о выражении недоверия Правительству РФ под председательством М.М. Касьянова <11>. В рассматриваемом проекте в числе причин выражения недоверия Правительству указывается на игнорирование правительственными чиновниками прямых поручений Президента РФ и рекомендаций Госсовета; утрату общественного доверия и неспособность вывести страну из очередного кризиса. В 2005 г. аналогичное предложение <12> в отношении Правительства М.Е. Фрадкова содержало в себе указание на то, что Правительство не смогло ускорить экономический рост, придать ему устойчивость, уменьшить пропасть между богатыми и бедными; Правительство в своих действиях все дальше отходит от ст. 7 Конституции РФ, провозгласившей Россию социальным государством.

<11> Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации // URL: http://www/left.ru/2001/6/kprf19.html (дата обращения: 24.01.2013).
<12> Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации // URL: http://kprf.ru/news/pr/30685.html (дата обращения: 24.01.2013).

Эмпирический материал позволяет сделать вывод о том, что основания для выражения недоверия Правительству РФ носят самый обтекаемый характер и связаны как с недолжным выполнением правительством возложенных на него обязанностей, так и с игнорированием закрепленных в Конституции РФ принципов.

В литературе предлагается именовать процесс выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ предупредительной мерой в том случае, если Президент РФ не поддержал инициативу Государственной Думы об отставке Правительства РФ <13>. Согласиться с указанной точкой зрения вполне возможно, если не учитывать содержание правовой нормы ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, применительно к которой высказывается мнение, что "в новой Конституции России принцип ответственности Правительства перед парламентом носит во многом условный характер и поставлен в зависимость от усмотрения Президента" <14>. В связи с чем наиболее верным представляется говорить о том, что механизм конституционно-правовой ответственности законодательно разделен на две стадии - инициирование Государственной Думой процедуры выражения недоверия и собственно принятие решения об отставке Правительства РФ Президентом РФ. В данном случае говорить о доминирующем положении Государственной Думы в системе федеральных органов государственной власти вряд ли есть основания, речь следует вести об ослаблении роли представительного органа государственной власти в процессе реализации механизмов конституционно-правовой ответственности.

<13> См.: Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность Правительства РФ: основные деликты // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 47.
<14> Цит. по: Добрынин Н.М. К вопросу о территориальном измерении конституционализма // Государство и право. 2012. N 1. С. 15.

Рассматривая процедуру правительственного запроса доверия (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ), отметим достаточно подробно урегулированный механизм его реализации в нормах Регламента Государственной Думы. Однако, учитывая особенности замещения должностей в составе Правительства РФ, потенциально возможной усматривается ситуация, при которой Президент РФ и Правительство РФ, действуя совместно из политических соображений против оппозиционно настроенной Государственной Думы, намеренно смогут инициировать процедуру правительственного запроса доверия. Например , перед внесением законопроекта в Государственную Думу, не получившего широкой общественной поддержки, тем самым провоцируя ее на отказ в доверии Правительству РФ, после чего Президент РФ обретает реальную возможность устранения с политической арены конституционными средствами склонных к оппозиции депутатов. Дабы избежать смоделированной ситуации, а также в целях усиления роли Государственной Думы в механизмах конституционно-правовой ответственности предлагается закрепить в ч. 4 ст. 117 Конституции РФ императивную норму: "Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней объявляет об отставке Правительства РФ".

Учеными-конституционалистами до настоящего времени ведется дискуссия относительно того, возможно ли признать мерой конституционно-правовой ответственности отмену актов, противоречащих Конституции РФ, принятых государственным органом либо должностным лицом. Федеральный законодатель при этом усмотрел необходимость заключить в рамки конституционного поля норму о том, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ст. 33 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Юридическая конструкция рассматриваемых правовых норм не обязывает Президента РФ обращаться в Конституционный Суд РФ для определения конституционности отменяемых решений Правительства РФ. В литературе неоднократно предпринимались попытки обоснования необходимости таких запросов со стороны Президента РФ. Однако пробелы в законодательстве сохраняются, и Правительство РФ не получает даже права обжаловать соответствующие решения Президента РФ в суде. Считаем необходимым закрепить в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" право Правительства РФ на обращение в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ в целях определения соответствия актов Правительства РФ Конституции РФ, а также федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ соответственно. Введение данной нормы позволит укрепить статус Правительства РФ в системе органов государственной власти.

Обратимся к основам конституционно-правового статуса Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров для разрешения вопроса о включенности в него такого обязательного структурного элемента, как конституционно-правовая ответственность?

Закон о Правительстве предусматривает возможность освобождения от должности Председателя Правительства РФ только Президентом РФ и лишь в случаях, когда Председатель Правительства РФ обратился с заявлением об отставке, а также невозможности исполнения им своих полномочий. Следовательно, справедливо говорить, что в отношении Председателя Правительства РФ законодательство не устанавливает индивидуальных мер конституционно-правовой ответственности. Однако, как показывает действительность, политические решения Президента РФ способны обеспечить реализацию конституционного механизма освобождения от должности Председателя Правительства РФ и в отсутствие таковых мер за счет побуждения Председателя Правительства РФ к отставке по личному заявлению <15>, поэтому возможным видится заимствование зарубежных конституционно-правовых механизмов, опосредующих индивидуальную конституционно-правовую ответственность председателя правительства. Например , в связи с тем что председатель правительства руководит (координирует) общей политикой, он несет за нее, а также за некоторые отдельные сферы ответственность (ст. 108 Конституции Болгарии, ст. 95 Конституции Италии, ст. 65 Основного Закона ФРГ) <16>, процедура реализации которой должна быть законодательно урегулирована.

<15> См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1999 г. N 1012 "О Председателе Правительства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Цит. по: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность членов правительства // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 5. С. 10.

Подвергая рассмотрению меры индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, следует отметить идентичность процедур замещения и освобождения указанных должностей, решающую роль в которых играет Президент РФ. Становится возможным говорить о том, что правовые основания для освобождения от должности рассматриваемых должностных лиц находятся в плоскости политико-правовой ответственности. Однако в отличие от такой меры, как выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой, в рамках конституционного правоприменения которой в мотивированном предложении указываются основания для ее реализации, при освобождении от должности федерального министра в указах Президента РФ основания отставки последнего не формулируются. Так, например, Указом Президента РФ от 17 октября 2012 г. N 1411 <17> освобожден от должности Министр регионального развития РФ О.М. Говорун без указания каких-либо правовых оснований отставки. Однако применительно к данной отставке следует уделить внимание Указу Президента РФ от 19 сентября 2012 г. N 1304 <18>, в котором трем федеральным министрам по представлению Председателя Правительства РФ объявлен выговор за невыполнение распоряжений Президента РФ. В том числе выговор был объявлен Министру регионального развития РФ. Таким образом, можно сделать вывод о введении практики применения мер дисциплинарного характера с указанием конкретных причин в отношении федерального министра, с последующим применением мер конституционно-правовой ответственности в виде отставки без конкретизации ее причин. Однако меры дисциплинарного характера в отношении федеральных министров вполне могут и не применяться, а их отставка может состояться в силу тех или иных причин. Сказанное, считаем, вполне справедливо может быть отнесено и к индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ.

<17> Указ Президента Российской Федерации от 17 октября 2012 г. N 1411 "О Говоруне О.М." // Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?26199 (дата обращения: 24.01.2013).
<18> Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 2012 г. N 1304 "Об объявлении дисциплинарного взыскания Министру образования и науки Российской Федерации, Министру регионального развития Российской Федерации, Министру труда и социальной защиты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?24379 (дата обращения: 24.01.2013).

В практике конституционного регулирования отдельных государств индивидуальная конституционно-правовая ответственность федеральных министров закрепляется в более "прозрачном" виде. Так, например, Конституция Республики Польша 1997 г. в ст. 159 предусматривает возможность отзыва министра Президентом Республики, но в случае выражения вотума недоверия министру Сеймом. Предложение о выражении вотума недоверия может быть внесено не менее чем 69 депутатами Сейма. Такой механизм заключает в себе, с одной стороны, сложность и удлиненность процедуры, а с другой - позволяет избегать субъективных оценок деятельности того или иного должностного лица.

Таким образом, применительно к вышесказанному следует констатировать наличие в законодательстве мер политико-правовой ответственности Правительства, его должностных лиц и отсутствие сформулированных конституционных деликтов, при совершении которых указанные субъекты могли бы быть привлечены к ретроспективной конституционно-правовой ответственности. Решение о реализации мер политико-правовой ответственности Правительства РФ и его должностных лиц во многом определяется Президентом РФ. В свою очередь, наличие абсолютных полномочий у Президента РФ по отставке Правительства РФ может повлечь злоупотребление правом, а также пренебрежение принципами ответственности в процессе конституционного правоприменения.

Конституционная ответственность правительства

Большое значение для характеристики правового статуса правительства имеют вопросы его конституционной ответственности за исполнение своих обязанностей. Конституционная ответственность наступает за нарушение не конкретной нормы, а общих требований конституционно-правовых дополнений. Здесь следует отметить: 1) "позитивную ответственность" правительств перед президентом страны или парламентом; 2) "негативную ответственность", или ответственность в порядке импичмента, за действия, которые противоречат закону.

Политическая ответственность правительства в странах с парламентской формой правления часто называют парламентской ответственностью, связывая ее определение с тем, что все соответствующие процедуры происходят в парламенте. В президентских республиках правительство, т.е. кабинет при главе государства, несет политическую ответственность перед президентом, который может отправить в отставку министров, если сочтет их действия неверными. Но в любом случае ответственность является правовой только тогда, когда она предусмотрена правовыми нормами (прежде всего конституцией).

Политическая ответственность правительства как элемент конституционной ответственности наступает в связи с неудовлетворительной работой кабинета в целом или отдельного его министра. Согласно самой идее политической ответственности правительства последнее исполняет свои функции до тех пор, пока его деятельность удовлетворяет парламент.

Конституционной теории и практике зарубежных стран известны две разновидности политической ответственности правительства – коллективная и индивидуальная. Например, в Испании, Казахстане, России, Чехии и Японии допускается только коллективная ответственность. В ст. 108 Конституции Испании зафиксировано: "За свою политическую деятельность Правительство несет коллективную ответственность перед Конгрессом депутатов". По конституционному праву ФРГ эта ответственность является индивидуальной, что нашло отражение в ст. 65 Основного закона: "Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В рамках этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно и под свою ответственность ведет дела своей отрасли".

Коллективная ответственность правительства может сочетаться с индивидуальной ответственностью министров за вверенную им сферу деятельности. Эта практика характерна для таких стран, как Гватемала, Греция, Коста-Рика, Колумбия, Уругвай, Словакия.

Возможно также привлечение министров к судебной ответственности по инициативе парламента (Румыния, Франция, Финляндия). Рассмотрение дел может быть отнесено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного суда (Италия, ФРГ) или специального судебного органа (Государственный суд в Финляндии).

Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование

Большинство конституций зарубежных стран не содержат развернутых положений, детально регламентирующих компетенцию правительства.

В "старых" конституциях регламентация компетенции правительства сведена к формуле: "Исполнительная власть принадлежит королю". В послевоенных конституциях содержатся общие формулировки.

Конституционная формула

Например, ст. 20 Конституции Франции гласит: "Правительство определяет и исполняет политику нации", а также: "В его распоряжении находятся административные органы и Вооруженные силы". В конституции Японии говорится, что кабинет претворяет в жизнь законы, ведет государственные дела, руководит внешней политикой, составляет бюджет, вносит его на рассмотрение парламента. Более конкретно о компетенции правительства говорится в конституциях стран Центральной и Восточной Европы, а также стран бывшего СССР. Например, ст. 35 Конституции Венгрии определяет компетенцию правительства следующим образом: а) защищает конституционный порядок, защищает и гарантирует права граждан; б) обеспечивает исполнение законов; в) направляет и координирует деятельность министерств, которые ему непосредственно подчиняются; г) совместно с Министерством внутренних дел обеспечивает наблюдение за законностью действий местных органов управления через уполномоченных республики; д) обеспечивает подготовку планов социально-экономического развития и их исполнение; е) определяет задания государства по вопросам развития науки и культуры и обеспечивает условия, необходимые для их исполнения; определяет систему социального обеспечения и охраны здоровья и обеспечивает необходимые для этого материальные ресурсы; ж) контролирует деятельность Вооруженных сил, полиции и других силовых органов; з) принимает меры по предотвращению катастроф, которые угрожают безопасности жизнедеятельности граждан, для ликвидации их последствий и поддержания общественного порядка и безопасности; и) принимает участие в формировании внешней политики; составляет международные договоры от имени правительства; к) исполняет все обязанности, установленные для него законом; л) в рамках своих полномочий издает законы и принимает решения.

Определенные понятия о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства в республиках смешанного типа можно получить на примере Конституции Намибии 1990 г. В ст. 40 определяются такие функции и полномочия: а) руководство, координация и наблюдение за министерствами и правительственными ведомствами, включая полугосударственные предприятия: консультация президента и Национальных собраний относительно предыдущего подвластного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного значения; б) законодательная инициатива; в) представление Национальным собраниям проектов государственного бюджета и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении; г) исполнение законов; д) участие в Национальных собраниях; е) создание согласно законам хозяйственных организаций и полугосударственных предприятий от имени государства; ж) разъяснение намибийской внешней и внутриторговой политики и отношения с другими государствами, отчеты Национальным собраниям; з) помощь президенту в составлении международных договоров; консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальным собраниям; и) издание распоряжений, инструкций и директив для исполнения законов; к) противодействие проявлениям апартеида и колониализма в свободной и независимой Намибии, которая исторически была жертвой таких явлений.

Из приведенных примеров можно сделать вывод, что правительства, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией.

С позиций современной государственно-правовой доктрины правительство в любом государстве должно обеспечивать защиту существующего конституционного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства, на него возложено исполнение экономических, социальных и других функций в сфере государственного управления. Для решения этих задач правительство наделяется необходимыми правами и прерогативами, владеет материальными и финансовыми ресурсами, в его распоряжении находятся административный и военно-полицейский аппарат.

Конституции большинства стран закрепляют за правительствами главную роль в разработке, формировании и реализации внешней и внутренней политики. Согласно конституциям ФРГ (ст. 65) и Италии (ст. 95) разработка основных направлений и общее руководство политикой отнесены к компетенции главы правительства. Подобные формулировки содержатся в конституциях Франции (ст. 20), Испании (ст. 97) и других стран. В связи с этим даже в тех странах, где деятельность правительства в недалеком прошлом определялась как осуществление исполнительной функции (например, Великобритания), современная конституционно-правовая доктрина заметно изменила свои подходы. Английские правоведы утверждают, что исполнительная функция заключается прежде всего в пропаганде общей политики, ее формировании, проведении в жизнь и руководстве ею.

Полномочия правительства в сфере управления исключительно широки и разносторонни и охватывают все основные сферы общественной жизни (схема 10.7). Поскольку правительство является высшим административным органом страны, оно осуществляет функцию общего управления, т.е. деятельность, направленную на реализацию политических целей, которые выдвигаются им. Прежде всего, правительство координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется с помощью как периодических заседаний кабинета, так и системы комитетов. Не менее важный способ – использование административного аппарата. Правительство в любой стране комплектует и непосредственно направляет деятельность административного аппарата.

Правительство Российской Федерации по Конституции провозглашено органом, осуществляющим исполнительную власть (ст. 110 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» наделяет Правительство статусом высшего исполнительного органа государственной власти РФ (ст. 1 Федерального конституционного закона). Оставив за рамками настоящего исследования вопросы о месте Правительства в системе органов государственной власти РФ и взаимоотношениях его с Президентом РФ, необходимо уточнить правовую природу тех мер воздействия, которые применяются к Правительству и персонально министрам по нормам конституционного законодательства. Очевидно, что один из высших органов государства должен нести ответственность по нормам конституционного законодательства. Остается, правда, вопрос – какую же ответственность несет Правительство РФ, поскольку в литературе не существует однозначного понимания природы такой ответственности.

Конституция не устанавливает четких оснований ответственности Правительства РФ, в ее нормах определяется лишь субъект применения (Президент), санкции (отставка) и процедура ее применения, в которой участвуют либо только Президент, или же Президент и Государственная Дума.

Конституция устанавливает три такие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст.117) и отказ в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства в отставку требуется решение Президента.

Ранее уже отмечалось, что закрепленные в Конституции РФ принудительные меры в отношении Правительства РФ нельзя отнести к мерам классической конституционно-правовой ответственности, так как конструкция этих санкций строится на дискреционном праве Президента разрешать любые конфликты во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти или устанавливать эффективность реализации ими своих конституционных функций, единолично определяя, какой из органов власти должен подвергнуться мерам воздействия. Указанные санкции можно относить к мерам позитивной или политической конституционно-правовой ответственности, которые реализуются в рамках системы разделения властей вне правонарушения и вины, в случаях наличия конфликтов, неэффективности в работе, не достижения определенных результатов и пр.

В науке конституционного права существуют различные мнения по поводу ответственности Правительства и того, какую ответственность несет Правительство по российскому законодательству. Можно в достаточной степени условно выделить три подхода к тому, какой природы ответственность несет Правительство РФ.

Согласно первой точке зрения, ответственность Правительства РФ объявляется политической, но авторы отмечают, что политическая и конституционная ответственность по конституции практически неразделимы, а преобладает все-таки политическая ответственность. Так, Р. М. Дзидзоев, характеризуя конституционно-правовую ответственность Правительства, пишет: «Эта ответственность является преимущественно политической, она необязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины».

В. Н. Савин отмечает, что конституционная ответственность по форме реализации иногда сходна с политической ответственностью по субъектам, основаниям ее наступления и последствиям. Например, роспуск правительства может быть как мерой конституционной ответственности, когда это наступает в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей, так и мерой политической, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившийся в стране политический кризис. «Представляется, - пишет автор, - что отставка министра, к примеру, может быть одновременно мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины».

По мнению В. В. Мечникова, в случае, когда отсутствует полный перечень обстоятельства, конкретных оснований конституционной ответственности, то речь должна идти о политической ответственности, несмотря на то, что правовые основания совершать определённые действия зафиксированы Конституцией. «Так, например, - пишет он, - ч. 2 ст. 117 Конституция РФ предусматривает право Президента принимать решение об отставке Правительства. При этом Конституция не ограничивает президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе правительства. На наш взгляд, отсутствие четких критериев для отставки правительства в каждом отдельном случае свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо речь должна идти здесь о сугубо политической, а не конституционной ответственности правительства за те или иные действия или наоборот бездействия по реализации тех или иных политических программ, установок, мероприятий. Напротив, когда речь идет о роспуске правительства в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей, в случае выражения недоверия Госдумой, - это мера конституционной ответственности».

Аналогично А. Л. Сергеев отмечает, что отставка члена Правительства, произведенная в соответствии с указом Президента, в одном случае может быть мотивирована нарушением конституционно-правовых норм, и будет мерой конституционной ответственности, если же она вызвана другими причинами – налицо политическая ответственность.

О. В. Спичак замечает, что Правительство Российской Федерации несет политическую ответственность перед Президентом. «Объектом политической ответственности на государственном уровне, - пишет автор, - может быть выполнение поручений высших должностных лиц, а в некоторых случаях просто личная лояльность».

В соответствии со вторым - «синтетическим» подходом, - ответственность Правительства объявляется конституционно-политической, при этом отмечается: несмотря на то, что основания ее не определены, но раз процедура и санкции установлены конституционно, значит она не может являться никакой иной ответственностью, кроме как конституционной. Так, А. Н. Шеян считает, что ответственность правительства РФ следует именовать конституционно-политической, как разновидность конституционно-правовой ответственности, поскольку любая мера, закрепленная в законодательстве, приобретает черты юридической ответственности, и не может являться какой-то иной ответственностью.

Оригинальную модель ответственности Правительства отстаивает Н. М. Колосова, считая ее, безусловно, конституционной, но при этом в качестве ее оснований называя деяния, не имеющие признаков правонарушения. По ее мнению, основанием конституционной ответственности Правительства является так называемое «злоупотребление правами», т. е. по сути неэффективное использование собственных полномочий. Например, «злоупотребление правом законодательной инициативы, - пишет Н. М. Колосова, - может стать основанием наступления конституционной ответственности и мерой такой ответственности может стать ограничение такого права». При этом ранее Н. М. Колосова допускала конституционную ответственность Правительства и за спад производства, правда впоследствии признала, что в настоящее время отставка Правительства по решению Президента все же относится к политической ответственности, нежели к конституционной. При этом указанный автор совершенно справедливо замечает, что отставка Правительства по решению Президента (ч. 2 ст.117 Конституции), «создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации» и именует ее политической.

Таким образом, следует сделать вывод, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой ответственности в негативном смысле, эта ответственность позитивная или политическая, не принципиально, как ее именовать.

По нашему мнению, такое положение вещей недопустимо с точки зрения теории и практики конституционно-правового регулирования. Многие адепты установленной в Конституции РФ формы правления полагают, что признаком смешанной формы и является ответственность Правительства только перед главой государства, а не перед парламентом без указания на ее основания. Представляется, российская форма правления уникальна не в положительном смысле, а как раз в аспекте ответственности Правительства.

Действительно, в парламентарных республиках и монархиях глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, любые санкции по отношению к нему применяются парламентом. А в президентских республиках ответственность правительства (а точнее, членов кабинета) возможна исключительно перед президентом как лицом, возглавляющим исполнительную власть (администрацию). Так называемые смешанные формы являются нестабильными и противоречивыми с точки зрения применения санкций по отношению к правительству и парламенту, и зачастую являются признаком авторитарных и недемократических режимов (Беларусь, Казахстан, Узбекистан и т. д.), устанавливая фактически исключительное право президента применять меры ответственности в отношении правительства, с декоративными полномочиями парламента.

Полагаем, что ответственность правительства должна преимущественно оставаться политической, так как основания ее применения крайне сложно сформулировать и в его действиях чаще всего нельзя будет выявить признаки конституционного правонарушения. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентом (Государственной Думой), а не президентом, который концентрирует в одних руках явно избыточные сверхполномочия.

С другой стороны, в определенных случаях, как показывает и российская практика, имеются примеры действий Правительства, когда налицо грубое неисполнение Конституции и законов, решений судов (Конституционного, Верховного и иных судебных инстанций), в этих необходимо дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности за правонарушение. Причем реализация этой ответственности должна в корне отличаться от процедуры, установленной для политической ответственности – необходимо участие суда (лучшим вариантом реализация этой санкции будет решение Конституционного Суда, устанавливающего наличие конституционного деликта), решение Государственной Думы, которое носит обязательный характер для Президента РФ, который своим решением будет обязан отправить Правительство в отставку.

Нельзя не сказать и о возможности персональной ответственности министров, которая в настоящее время никак не регулируется в нормах права, являясь правом Президента. Вполне допустимо закрепить в Конституции и персональную ответственность министров за нарушение Конституции, законов и судебных решений, когда решение Государственной Думы, принятое на основании судебного заключения (Конституционного Суда), будет опять же обязательным основанием для его ухода в отставку.

В литературе уже были высказаны определенные предложения о совершенствовании ответственности Правительства. Так, А. Л. Сергеев предлагает закрепить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» перечень противоправных деяний, в случае совершения которых отставка Правительства станет юридически обусловленной. Окончательное решение будет принимать Президент РФ, заслушав объяснения Председателя Правительства. Либо конституционное производство может возбудить Генеральный прокурор или Государственная Дума, произвести расследование деликта, по завершении которого результаты должны быть представлены Президенту, который будет должен произвести квазисудебное производство с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение, и представителя Правительства и вынести окончательное решение. При этом конституционными деликтами Правительства данный автор предлагает считать злоупотребление полномочий или халатность при принятии решений, выразившиеся в резком ухудшении экономической ситуации, падению основных показателей жизненного уровня населения, ухудшении экологической обстановки, реальной угрозе военной безопасности РФ.

Этот же автор предлагает ввести в ФКЗ «О Правительстве РФ» такую меру ответственности, как отставку министра вследствие совершенного им деликта. Причем инициировать процедуру должны Государственная Дума, Совет Федерации или Генеральный прокурор в Конституционном Суде или Верховном Суде. Если суд вынесет заключение о наличии в действиях министра состав деликта, то Президент обязан принять решение об отставке министра.

Л. В. Забровская предлагает уточнить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» основания отставки Правительстве как меры именно конституционно-правовой ответственности, установив критерии в соответствии с которыми Государственная Дума может выражать недоверие Правительству.

По нашему мнению, перечень, предложенный А. Л. Сергеевым, будет излишним, так как эти деяния не имеют признаков конституционных деликтов, а являются основаниями именно политической (позитивной) ответственности, причем нет смысла в их установлении, поскольку на практике ошибок, которые может совершить Правительство, намного больше. И попытка их установить законодательно не сделает ответственность Правительства конституционно-правовой. Процедура, предлагаемая указанным автором, излишне громоздка и высокозатратна с позиции расходов государства на ее реализацию.

Установление мер конституционно-правовой ответственности, как и определение оснований ответственности Правительства и отдельных министров, весьма актуальны для Российской Федерации. В связи с этим в России необходимо, во-первых, установить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» конституционно-правовую ответственность федеральных министров за нарушения закрепленных в нем требований о несовместимости, а также за нарушение Конституции, федеральных законов и решений судов в принятии нормативных и индивидуальных актов. Конституционно-правовой санкцией за такие нарушения должно быть освобождение министра от должности. В. А. Виноградов предлагает такой механизм в случае нарушения требований о несовместимости: по обращению Президента России, Председателя Правительства, 1/3 депутатов Государственной Думы, 1/3 членов Совета Федерации, Генерального прокурора или Председателя Счетной палаты Верховный Суд Российской Федерации определяет, нарушены ли федеральным министром требования о несовместимости. На основании решения Верховного Суда, констатирующего такое нарушение, Президент России (без обязательного представления Председателя Правительства) освобождает федерального министра от должности в течение 48 часов.

Сложно согласиться с предложенной процедурой по нескольким причинам. Во-первых, слишком широкий круг лиц, обладающих правом инициировать процедуру, может девальвировать значимость применения самой санкции. Кроме того, вряд ли следует ограничивать основания для освобождения от должности только требованием о несовместимости. И самое главное - основное участие в процедуре должны принимать два органа – Государственная Дума, инициирующая такое обращение, и Верховный суд. Другим вариантом применения санкции по отношению к министру должно быть нарушение законодательства и решений судебных органов. Решающее участие должна принимать Государственная Дума, инициирующая обращение в Конституционный Суд на предмет заключения о нарушении закона со стороны министра, и на этом основании принятое большинством голосов резолюция Государственной Думы о порицании министру, влекущая немедленную отставку министру по решению Президента. Введений этих санкций не потребует изменений в действующей Конституции РФ.

Во-вторых, следует предусмотреть и такую санкцию, как обязательную коллективную отставку Правительства вследствие совершенного им конституционного деликта, выражающегося в систематическом нарушении Конституции, федеральных законов, неисполнении судебных решений. Факт нарушения законодательства устанавливается заключением Конституционного Суда (минимум дважды) по обращению не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы. После этого Государственная Дума большинством голосов должна принять решение о недоверии Правительству, и глава государства обязан отправить Правительство в отставку. Для реализации этой конституционной санкции необходимо будет внести поправку в ст. 117 Конституции РФ.

По нашему мнению, законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Правительства и его членов представляется необходимым шагом в процессе правового оформления конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юридической ответственности в нашей стране. Другое дело, что перенесение такой санкции, как импичмент, в сферу ответственности членов кабинета совсем не очевидно, поскольку применение предельно усложненной процедуры отрешения от должности к членам Правительства позволит в реальности избежать привлечения к ответственности недобросовестных министров. Более того, как показывает зарубежный опыт закрепления конституционной ответственности членов правительств, основаниями их ответственности признаются не столько совершение уголовных преступлений (как в случае с импичментом), сколько ненадлежащее осуществление полномочий, ошибки и упущения в осуществлении функций государственного управления.

В сложившейся конституционно-правовой практике члены зарубежных правительств отвечают по специальной процедуре, определенной конституционными нормами, и перед особым органом (группой органов) за комплекс совершенных действий, которые связаны с недобросовестным осуществлением ими функций публичного управления. Конечно, более правильно с формальных позиций точно определить основания ответственности членов кабинета и перечислить в их числе только собственно нарушение законов и иных нормативных актов (например, указов главы государства), а не действия, которые трудно квалифицировать как противоправные (ошибка или упущение).

Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив их нарушениями Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов, совершение уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут (особенно в российских условиях) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности.

Полагаем, что ответственность министров российского Правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить их как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при «слабом» главе государства). А это в свою очередь способно гарантировать стабильность деятельности Правительства, и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства.

Полномочия

Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов президента Российской Федерации (статья 3 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).

На основании статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет следующие полномочия:

разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной думе отчёт об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой;

обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами президента Российской Федерации.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов президента Российской Федерации правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Подзаконные постановления и распоряжения правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам президента Российской Федерации могут быть отменены президентом Российской Федерации.

50. Организация деятельности Правительства рф. Акты правительства рф.

Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Председатель Правительства представляет Правительство внутри страны и за ее пределами; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства.

Заседания Правительства — основная организационно-правовая форма работы Правительства РФ. Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ (Регламент Правительства РФ утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства РФ). *

Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсутствии заседания проводит первый заместитель Председателя Правительства. На заседаниях Правительства, согласно п. «б» ст. 83 Конституции РФ, может председательствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются большинством голосов членов Правительства.

Представители палат Федерального Собрания, представители высших судебных органов, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства РФ в соответствии с федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством РФ. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Правительство РФ информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению Председателя Правительства образует Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства РФ и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

Согласно ст. 28 Закона о Правительстве исключительно на заседаниях Правительства рассматриваются следующие вопросы: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг; принимаются решения о внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности; рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации; образуется Президиум Правительства РФ: утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; утверждается Регламент Правительства РФ.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образуется Аппарат Правительства РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания.

АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - решения, принимаемые Правительством в пределах своих конституционных полномочий. В А.П. РФ, издаваемых на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, реализуются полномочия Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению на всей территории РФ. А.П. РФ носят нормативный и ненормативный (индивидуально-правовой) характер. Акты, имеющие нормативный характер (а также наиболее важные из ненормативных актов), издаются в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам - в форме распоряжений. А.П. РФ не должны противоречить законодательным актам, стоящим выше актов Правительства по иерархии системы законодательства: Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ.

Постановление Правительства представляет собой нормативный правовой акт, в котором выражается государственная воля, веление в пределах компетенции и полномочий этого органа власти. Постановления принимаются в соответствии с общими полномочиями Правительства, определенными ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», а также его полномочиями по определенным предметам ведения в сфере экономики, бюджета, финансов, кредитной и денежной политики; в социальной сфере, сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; обеспечения обороны и государственной безопасности России; внешней политики и международных отношений, а также иными полномочиями, осуществляемыми в соответствии с Конституцией по предметам ведения РФ и совместного ведения Федерации и субъектов РФ, что определено ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ и предусмотрено ст. 22 настоящего Закона. А.П. РФ (в том числе нормативного характера) могут предварительно рассматриваться Президиумом Правительства. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу А.П. РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Согласно этому Закону датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ. Постановление Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости их немедленного широкого обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания. А.П. РФ могут быть обжалованы в суд.

Кроме правовых актов Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие юридического характера. Постановления и распоряжения Правительства, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Глава 6. Правительство Российской Федерации

Статья 110

1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Статья 111

1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Статья 112

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Статья 113

Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Статья 114

1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

Статья 115

1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Статья 116

Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия.

Статья 117

1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.

3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Алфавитно-предметный указатель

§ 4. Ответственность Правительства рф

• Предисловие
• Глава 1 — государственное и муниципальное управление:социальная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина
• § 1. Государственное и муниципальное управление - публичное управление
• § 2. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления
• § 3. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении: Государственное и муниципальное управление - наука и искусство.
• § 4. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина
• Глава 2 — государство как управляющая система § 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административно-территориальное деление
• § 2. Государственная власть и государственное управление
• § 3. Государственный аппарат и государственнаяслужба
• § 4. Регулятивные нормы в государственном управлении
• § 5. Институты непосредственной демократии в управлении государством
• Глава 3 — государственное управление: человек, коллектив, общество
• § 1. Государственное управление и человек
• § 2. Государственное управление и коллектив
• § 3. Государственное управление и общество
• Глава 4 — территориальные уровни государственного управления § 1. Территория и управление
• § 2. Общегосударственное управление
• § 3. Государственное управление субъекта федерации
• § 4. Государственное управление и территориальная автономия
• § 5. Государственное управление, административно-территориальные единицы и муниципальные образования
• Глава 5 — функции государства и государственное управление § 1. Функции государства
• § 2. Государственное управление в сфере экономики
• § 3. Государственное управление в сфере социальных отношений
• § 4. Государственное управление в административно-политической сфере
• § 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии
• § 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека
• § 7. Межотраслевое государственное управление
• Глава б — президент российской федерации в системе управления государством §1. Роль Президента рф в государственном управлении
• § 2. Полномочия и деятельность Президента рф
• § 3. Досрочное освобождение Президента рф от должности и его ответственность
• Глава 7 — законодательная власть в системе управления государством § 1. Роль законодательной власти в государственном управлении
• § 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента
• § 3. Законодательный процесс
• § 4. Формы парламентского контроля
• Глава 8 — исполнительная власть в системе управления государством § 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении
• § 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства рф
• § 3. Полномочия Правительства рф и его деятельность
• § 4. Ответственность Правительства рф
• Глава 9 — судебная власть в системе управлениягосударством § 1. Роль судебной власти в государственном управлении
• § 2. Судебная система в России
• § 3. Конституционные принципы правосудия
• Глава 10 прокуратура в системе управления государством § 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении
• § 2. Прокурорский надзор
• Глава 11 — муниципальная публичная власть и местное самоуправление § 1. Понятие местного самоуправления
• § 2. Основы местного самоуправления
• Глава 12 — предметы ведения, полномочия икомпетенция в местном самоуправлении § 1. Предметы ведения
• § 2. Полномочия и компетенция органов местного самоуправления
• Глава 13 — институты непосредственной демократии в местном самоуправлении
• § 1. Муниципальные выборы
• § 2. Досрочный отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления
• § 3. Местный референдум
• § 4. Общие собрания (сходы) граждан
• §5. Народная правотворческая инициатива
• § 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления
• § 7. Территориальное общественное самоуправление
• Глава 14 — органыи должностные лица местного самоуправления §1. Роль органови должностных лиц местного самоуправления в обществе
• § 2. Представительные органы местного самоуправления
• § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
• § 4. Исполнительные органы местного самоуправления
• § 5. Муниципальная служба
• Глава 15 — ответственность в государственном и муниципальном управлении §1. Правонарушения и ответственность
• § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
• § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
• Глава 1 — государственное и муниципальное управление: социальная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина 1

138. Конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации.

Статус Правительства РФ определен в ч. 1 ст. 110 Конституции. ФКЗ «О правительстве» Правительство РФ обозначено как коллегиальный гос. орган исполнительной власти, возглавляющий единую систему исполнительной власти (ст. 1).Ответственность Правительства РФ названа в качестве одного из принципов его деятельности (ст. 3 ФКЗ), однако норм, непосредственно направленных на реализацию данного принципа, немного. К их числу можно отнести отставку Правительства РФ (ст. 117 Конституции РФ), отмену актов Правительства РФ Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ст. 33 ФКЗ), признание нормативных актов Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Конституция РФ 1993 г. определяет ответственность Правительства РФ в целом, выражающуюся в наличии в отношении Правительства РФ такой санкции, как отставка. Принимает решение об отставке Президент РФ (ч. 2, 3, 4 ст. 117 Конституции РФ). Сам по себе факт, что такое решение принимает глава государства, не вызывает возражений. Однако спорным является вопрос об основаниях привлечения Правительства РФ к ответственности. В частности, безусловное право Президента РФ по собственной инициативе без каких-либо обвинений (в том числе и по поводу нарушения конституционных норм — что должно быть непременным признаком ответственности) отправить Правительство РФ в отставку подвержено справедливой критике. Подобное установление безосновательного привлечения к ответственности Правительства РФ является несомненным пробелом законодательства РФ; отсутствие четких оснований и порядка привлечения к конституционно-правовой ответственности оставляет слишком большое поле для собственного усмотрения лица, применяющего меры ответственности, создает почву для злоупотреблений, нивелирует важнейший принцип неотвратимости наступления ответственности. Для изменения ныне существующего положения Н.М. Колосова предлагает для отставки Правительства РФ Президентом РФ в качестве основания признать неисполнение или ненадлежащее исполнение своих конституционных обязанностей или злоупотребление ими. А.В. Зиновьев предлагает в том случае, если инициатива об отставке Правительства РФ исходит от самого Правительства РФ или Президента РФ, включить в обсуждение данного вопроса ГД, мнение которой о причинах отставки должно быть достоянием гласности. Если исключить расширительное толкование права Президента отправлять в отставку Правительство РФ и основываться на положении ст. 7 ФКЗ(Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности

Президентом Российской Федерации:

по заявлению Председателя об отставке;

в случае невозможности исполнения Председателем своих полномочий.

Президент уведомляет СФ и ГД об освобождении от должности Председателя в день принятия решения.

Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации

одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации)= >у Президента есть право отправить Правительство в отставку, кроме как на основании данной статьи, еще и в результате выраженного недоверия со стороны ГД. Переформулировав ст. 35 Закона, можно установить ограничения в праве на отставку Правительства. На сегодняшний день данная статья сформулирована следующим образом: «Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ.Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией РФ выражения ГД недоверия Правительству РФ либо отказа ГД в доверии Правительству РФ.В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ». В ФКЗ о конституционной ответственности можно предусмотреть следующие основания для отставки Правительства РФ Президентом РФ:

неоднократное нарушение Конституции РФ (три и более раз в течение полугода), подтвержденное постановлениями КС РФ о признании актов Правительства не соответствующими Конституции РФ;

систематическое нарушение фед. законодательства и указов Президента в течение шести месяцев (пять и более раз), если о таких нарушениях было вынесено соответствующее решение ВС РФ;

неоднократное (два и более раза в течение шести месяцев) неисполнение предписаний ФЗ о принятии в соответствующие сроки мер, необходимых для реализации закона, если не будет доказана невозможность исполнения закона по причинам, не зависящим от Правительства, подтвержденная решением ВС РФ;

непредставление Председателем Правительства РФ в недельный срок после назначения предложения о структуре фед. органов исполнительной власти Президенту РФ; непредставление Председателем Правительства РФ кандидатур на должности замов Председателя и фед. министров Президенту РФ.

Т.о., основанием для отставки Правительства РФ должно быть признано нарушение конституционных норм, а не личностное отношение. Благодаря данному ограничительному механизму привлечения к ответственности Правительства РФ фед. орган исп. власти будет защищен от необоснованных мер ответственности. К тому же четко обозначенное основание для привлечения к ответственности будет способствовать стремлению Правительства РФ к выполнению возложенных на него обязанностей. Ряд деликтов можно обозначить на основе норм ФКЗ о Правительстве РФ:

Неисполнение обязанности по утверждению положений о фед. министерствах и об иных фед. органах исполнительной власти, территориальных органах фед. органов гос. власти, установлении предельной численности работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Незаконный отказ от осуществления полномочий, переданных органами гос. власти субъектов РФ на основе соответствующих соглашений.

Неисполнение обязанности по назначению (освобождению от должности) должностных лиц, обязанность по назначению (освобождению от должности) которых возложена законом на Правительство.

Непринятие в соответствии с законом мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.

Неисполнение обязанности по обеспечению функционирования оборонного производства.

Неисполнение обязанности по разработке и осуществлению меры по проведению единой политики цен.

Неисполнение обязанности по принятию мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия влечет признание.

Неисполнение обязанности по разработке и осуществлению мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

Неисполнение обязанности по организации оснащения вооружением и военной техникой, обеспечению материальными средствами, ресурсами и услугами Воор. Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ.

Неисполнение обязанности по обеспечению социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ.

Непринятие всех необходимых мер по охране Гос. границы РФ.

Непринятие всех необходимых мер по охране Гос. границы РФ, повлекшее вооруженные столкновения и (или) гибель людей и (или) неоднократные незаконные массовые перемещения через границу, является основанием для выражения недоверия Правительству.

Неисполнение обязанности по официальному опубликованию постановлений Правительства в соответствии с правилами, установленными законом.

Неисполнение обязанности по направлению разрабатываемых Правительством проектов фед.законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в органы гос. власти субъектов РФ.

Отказ от предоставления информации ГД о ходе исполнения фед. бюджета в соответствии с ФЗ или отказ от предоставления необходимой информации в установленные сроки Счетной палате РФ для осуществления ею контроля за исполнением фед.бюджета в порядке, установленном фед. законом.

Неисполнение обязанности по финансированию судов за счет средств фед.бюджета в соответствии с ФЗ.

Обеспечение исполнения суд. решений в недолжной мере, то есть повлекшее за собой многочисленные обращения граждан в связи с неисполнением судебных решений.

Неисполнение в соответствии с законом обязанности по осуществлению контроля за деятельностью фед. органов исп. власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исп. власти субъектов РФ посредством приостановления или отмены незаконных актов и решений и (или) обращения в суд за отменой соответствующих актов и решений и (или) внесения предложений Президенту о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, фед. конст. законам, фед. законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Кроме обязанностей, установленных ФКЗ о Правительстве РФ в большинстве законов можно увидеть предписания к Правительству об утверждении или принятии ряда правил (инструкций). ФКЗ «О КС РФ» предусмотрена обязанность Правительства внести в ГД проект нового закона вместо признанного КС РФ неконституционным не позднее чем через 3 месяца после опубликования решения КС РФ, однако ответственность за неисполнение данной обязанности не предусмотрена. Поэтому неисполнение этой обязанности также должно стать основанием конституционно-правовой ответственности.

Ответственность Правительства РФ

За свою деятельность Правительство РФ несет ответственность, которая носит прежде всего политический характер и выражается в увольнении Правительства в отставку. Оно может нести также гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами причинен материальный ущерб юридическим или физическим лицам. Возможна уголовная ответственность министров за совершение ими преступлений при исполнении служебных обязанностей (за общеуголовные преступления министры отвечают как обычные граждане).

Политическую ответственность Правительство несет перед Президентом РФ и перед парламентом.

Ответственность перед Президентом имеет абсолютный характер. Он вправе уволить Правительство в отставку в любой момент по своему усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указанными в Конституции РФ. Практически это происходит в связи с увольнением в отставку Председателя Правительства (премьер-министра). Это означает, что увольняется и Правительство как таковое, хотя новый премьер-министр и сам Президент РФ могут сохранить состав прежнего Правительства или его отдельных членов. Полянский И.А. Структура исполнительной власти РФ в современный период // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. Б.Н. Ельцин неоднократно увольнял по своему усмотрению Председателя Правительства в отставку, часто даже без объяснения причины (такого объяснения не требуют ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон о Правительстве 1997 г.). Исполнительная власть в РФ: проблемы развития // Отв. ред. И.Л. Бачило М.: Юристъ, 2008.

Президент может также уволить Правительство при наличии определенных юридических фактов, предусмотренных Конституцией РФ: при отказе Правительству в доверии или при выражении ему недоверия. В этих случаях Президент может принять альтернативное решение: уволить Правительство в отставку или распустить Государственную Думу.

Министры также несут ответственность перед Президентом РФ. «Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые другие руководители служб и ведомств подчинены ему непосредственно и несут ответственность только перед ним. Остальные министры, как и названные, назначаются Президентом и отвечают перед ним, хотя их деятельностью непосредственно руководят премьер-министр и Правительство в целом. Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава Правительства, объявлял выговоры заместителям министров. Председатель Правительства объявлял также публичные замечания отдельным министрам.

Контроль парламента в отношении Правительства РФ в определенных формах применяется, но ответственность Правительства перед парламентом имеет ограниченный характер.

Во-первых, перед Советом Федерации Правительство ответственности не несет. Совет Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже ставить этот вопрос. Хотя представители Правительства иногда выступают на заседаниях Совета Федерации, их выступления носят, как правило, лишь информационный характер (правда, новый Регламент Совета Федерации 2002 г. содержит некоторые контрольные элементы).

Во-вторых, ответственность Правительства перед Государственной Думой из-за альтернативного полномочия Президента (право уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не безусловна. Государственная Дума не может уволить Правительство в отставку даже при двух вотумах недоверия. Это прерогатива Президента. Кроме того, как уже говорилось, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда он объявлялся два раза в течение трех месяцев. Если этот временной разрыв превышает три месяца, вотумы недействительны.

ПЕРЕЧЕНЬ ПРЯМЫХ ПОЛУЧАТЕЛЕЙ СРЕДСТВ ИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА Приложение 9 к Приказу Министерства финансов Российской Федерации…

6. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего…

КАС РФ Глава 22. ПРОИЗВОДСТВО ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ…

Для характеристики исполнительной власти важное значение имеет вопрос конституционно-правовой ответственности правительства, которая отличается от ответственности за нарушение норм других отраслей права - уголовного, административного, гражданского. Конституционно-правовая ответственность правительства является преимущественно политическим и не имеет ни материального, ни репрессивного характера. Наступления указанной ответственности не обязательно связано с наличием вины. Только в определенных случаях она наступает при наличии вины того или иного должностного лица правительства, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных норм.

Формами конституционно-правовой ответственности правительства являются:

Отмена или приостановление действия неконституционного акта;

Увольнение правительства в отставку;

Официальное признание работы правительства или его отдельному члену неудовлетворительной;

Отстранение от должности члена правительства в порядке импичмента или других подобных процедур;

Увольнение члена правительства в отставку.

Различают два вида конституционно-правовой ответственности (политическую и юридическую):

1) политическая ответственность правительства - это политико-правовая ответственность правительства и отдельных его членов перед парламентом (главой государства) за осуществляемый ими политический курс и управленческую деятельность. В зависимости от существующей формы государственного правления правительство политически отвечает или перед парламентом (при парламентарной и смешанной формы государственного правления), или перед главой государства (за смешанной и президентской формы государственного правления), или одновременно перед парламентом и главой государства (по смешанной формы государственного правления).

Конституции не устанавливают оснований политической ответственности правительства, ее наступления в значительной мере предопределяется субъективными причинами и связано с правительственной политикой в целом или по определенному вопросу.

Политическая ответственность правительства перед парламентом заключается в том, что фактически парламентское большинство оценивает деятельность правительства исходя из интересов партийно-политических сил в парламенте. То есть правительство осуществляет свои функции до тех пор, пока его деятельность удовлетворяет парламент.

В одних странах правительство ответственно перед парламентом (Венгрия) или перед обеими палатами парламента (Бельгия, Италия, Румыния, Япония), в других - только перед нижней палатой (Великобритания, Ирландия, Испания, Германия, Польша, Франция). Например, в п. 1 ст. 39 Конституции Венгрии 1949 г. в редакции 2011 г. провозглашено, что "Правительство отвечает за свою деятельность перед Национальной Ассамблеей", в п. 1 ст. 108 Конституции Румыния 1991 г. указано, что "Правительство несет политическую ответственность за свою деятельность только перед Парламентом", а в п. 4.1 ст. 28 Конституции Ирландии 1937 г. в редакции 1995 г. установлено, что "Правительство ответственно перед Палатой представителей".

Политическая ответственность правительства перед главой государства заключается в том, что в президентских республиках президент не только назначает министров и контролирует их деятельность, но и может уволить с должности отдельного министра или всех членов правительства на свое усмотрение, в том числе из политических соображений. Например, в п. 9 ст. 93 Конституции Республики Узбекистан 1992 г. определено, что Президент Республики Узбекистан "назначает и освобождает от должности Премьер-министра, первого заместителя, заместителей Премьер-министра, членов Кабинета Министров Узбекистан... с последующим утверждением их Олий Меджлисом". При этом, парламент не уполномочен самостоятельно принимать решения, прямым следствием которого будет отставка министра.

Политическая ответственность правительства одновременно перед парламентом и главой государства имеет место при смешанной республиканской формы государственного правления и является двойной политической ответственностью правительства. Например, в ст. 193 Конституции Португальской Республики 1976 г. провозглашено, что "Правительство несет ответственность перед Президентом Республики и Ассамблеей Республики", в ч. 2 ст. 113 Конституции Украины 1996 г. установлено, что "Кабинет Министров Украины ответственный перед Президентом Украины и подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины.".

На сегодня предусмотрено две разновидности политической ответственности правительства: коллективная (солидарная) и индивидуальная. В большинстве парламентарних странах и странах со смешанной республиканской формами государственного правления основными законами предусмотрена коллективная (солидарная) политическая ответственность правительства перед парламентом (Испания, Молдова, Франция, Чехия, Япония). Например, в ст. 108 Конституции Королевства Испания 1978 г. установлено, что "за свою политическую деятельность Правительство несет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов", в ч. 3 ст. 20 Конституции Французской Республики 1958 г. указано, что Правительство "ответственный перед Парламентом.", в ч. 3 ст. 66 Конституции Японии 1946 г. определено, что "Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом", в п. 1 ст. 104 Конституции Республики Молдова 1994 г. провозглашено, что "Правительство несет ответственность перед Парламентом.".

в то же Время, в некоторых странах (Италия, Германия, Перу, Польша, Словакия, Словения, Хорватия) принцип коллективной ответственности правительства не противоречит индивидуальной ответственности его членов. Например, в ч. 1 ст. 144 Конституции Республики Словения 1991 г. указано, что "... министры несут коллективную ответственность за работу Правительства, а каждый министр в отдельности отвечает за работу своего министерства", в ч. 2 ст. 112 Конституции Республики Хорватия 1990 г. в редакции 2000 г. определено, что "глава и члены правительства несут солидарную ответственность за решения Правительства, а также персональную ответственность за порученное им область деятельности", в п. 1 ст. 114 Конституции Словацкой Республики 1992 г. провозглашено, что "Правительство несет коллективную ответственность за выполнение своих полномочий перед национальным Советом Словацкой Республики.", а в п. 1 ст. 116 этой Конституции определено, что "члены Правительства лично подотчетны Национальному Совету Словацкой Республики".

Индивидуальная ответственность членов правительства перед парламентом (нижней палатой) предусмотрена в конституциях Австрии, Бельгии, Греции, Дании, Эстонии, Латвии, Литвы, Македонии, Португалии, Сербии, Турции, Венгрии, Финляндии, Черногории, Швеции. Например, в ч. 2 ст. 92 Конституции Республики Македонии 1991 г. установлено, что "Правительство и каждый из его членов являются подотчетными перед Собранием", в ст. 194 Конституции Португальской Республики 1976 г. определено, что "1. Премьер-министр несет ответственность перед Президентом Республики и в рамках политической ответственности Правительства - перед Ассамблеей Республики. 2. Заместители Премьер-министра и министры несут ответственность перед Премьер-министром и в рамках политической ответственности Правительства - перед Ассамблеей Республики".

Необходимо отметить, что реализация индивидуальной политической ответственности отдельного члена правительства перед парламентом не влечет обязательной отставки правительства в целом. В таких случаях вопрос об отставке конкретному члену правительства и отставку всего состава правительства решает на свое усмотрение глава правительства с учетом политической ситуации в стране. Например, в ст. 59 ч. IV Конституции Латвийской Республики 1922 г. в редакции 1998 г. указано, "если недоверие выражено отдельному министру, то он уходит в отставку, а вместо него Министр - президент назначает другое лицо", в п. 3 ст. 116 Конституции Словацкой Республики 1992 г. определено, что "Национальный Совет Словацкой Республики может выразить недоверие отдельному члену Правительства; в таком случае этот член Правительства увольтесь с должности".

В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях политическая ответственность правительства существует лишь как ответственность отдельных министров перед главой государства. Например, в п. III ст. 114 Конституции Азербайджанской Республики 1995 г. указано, что "Кабинет Министров Азербайджанской Республики подчиняется Президенту Азербайджанской Республики и ему подотчетен", в ст. 84

Конституции Федеративной Республики Бразилия 1988 г. провозглашено, что "Президент Республики имеет исключительные полномочия: I - назначать и освобождать от должности государственных министров.".

Во всех странах с парламентарной и смешанной республиканской формами государственного правления внедрены и используются только формализованные процедуры привлечения правительства к политической ответственности. Как правило, они существуют в форме принятия вотума недоверия или резолюции порицания (Испания, Португалия, Франция) и в каждой стране имеют определенные отличия. Например, в Италии каждая палата парламента может принять мотивированное резолюцию о доверии или недоверии правительству на основе поименного голосования. Резолюция должна быть подписана не менее чем одной десятой частью членов палаты и не может быть поставлена на рассмотрение ранее истечения трехдневного срока с момента его внесения (ст. 94 Конституции Итальянской Республики 1947 г.). В России нижняя палата парламента может выразить недоверие правительству. При таких обстоятельствах президент вправе объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением палаты. Если палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие правительству, президент объявляет об отставке правительства либо распускает саму палату. В основном законе России также предусмотрено, что председатель правительства может поставить перед нижней палатой вопрос о доверии правительству. Если палата отказывает в доверии, президент в течение семи дней принимает решение об отставке правительства или о роспуске нижней палаты и назначении новых выборов (ст. 117 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

По общему правилу объявление недоверия премьер-министру влечет отставку всего правительства (Албания, Ирландия, Латвия, Германия, Украина, Швеция). Например, в п. 11.1 ст. 28 Конституции Ирландии 1937 г. в редакции 1995 г. определено, "если Премьер-министр сложил свои полномочия, то другие члены Правительства также должны считаться отставленными от их должностей.", в ч. 4 ст. 115 Конституции Украины 1996 г. установлено, что "принятия Верховной Радой Украины резолюции недоверия Кабинету Министров Украины влечет отставку Кабинета Министров Украины", в ст. 59 ч. IV Конституции Латвийской Республики 1922 г. в редакции 1998 г. указано, "если Сейм выражает недоверие Министру - президенту, то в отставку уходит весь Кабинет.", в п. 3 ст. 101 Конституции Республики Молдова 1994 г. провозглашено, что "в случае отставки Премьер-министра уходит в отставку все Правительство".

Решение о недоверии правительству в целом или его отдельному члену почти во всех странах принимается большинством парламента (нижней палаты), в некоторых - квалифицированным большинством в две трети от состава парламента (Грузия, Бахрейн, Камбоджа, Казахстан, Кыргызстан, Таиланд). Возможность повторного внесения вопроса о недоверии, как правило, конституциями ограничивается в течение определенного времени. Так, в Испании, Кыргызстане,

Португалии, Румынии, Таиланде, Франции предложение о недоверии правительству не может быть внесена дважды в течение одной сессии, в Эстонии, Македонии, Польши, Черногории следующее внесения соответствующего предложения возможно только через три месяца, в Болгарии, Греции, Грузии, Сербии, Хорватии - через шесть месяцев и т.д. Например, в п. 3 ст. 197 Конституции Португальской Республики 1976 г. указано, "если резолюция порицания отклонена, то ее инициаторы не могут внести новую резолюцию в течение той же парламентской сессии", в ч. 5 ст. 92 Конституции Республики Македонии 1991 г. определено, что "предложение о выражении недоверия правительству не рассматривается в течение девяноста дней после последнего такого голосования...", в п. 2 ст. 84 Конституции Греции 1975 г. установлено, что "... предложения о вотуме недоверия не могут вносится ранее чем через шесть месяцев после того, как подобное предложение было отклонено Парламентом";

2) юридическая ответственность правительства - это ответственность отдельных членов правительства за совершение ими правонарушения при исполнении своих должностных обязанностей. Характерной особенностью такой ответственности является то, что она всегда индивидуализирована, то есть к ответственности привлекаются лишь отдельные высшие должностные лица, а не правительство в целом. Другой ее особенностью является то, что указанная ответственность имеет место при разных формах государственного правления.

В некоторых странах конституционно установленный порядок привлечения высших должностных лиц правительства за нарушение ими законов к ответственности с использованием импичмента, который аналогичен импичмента президента, или других подобных процедур. Как правило, процедура импичмента применяется в президентских республиках, где не предусмотрено политической ответственности правительства перед представительным органом. Например, в разд. 4 ст. II Конституции США 1787 г. указано, что ".... все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если при обсуждении путем импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках".

Порядок применения импичмента не одинаков в разных странах. В одних странах дело возбуждается нижней палатой парламента, а верхняя палата превращается в судебную коллегию для рассмотрения этого дела (Бразилия, Великобритания, США), в других странах решение о возбуждении дела принимается либо парламентом в целом (Италия, Польша, Франция, Япония), либо только нижней палатой (Бельгия, Испания, Нидерланды), или любой из палат (Индия, Германия, Румыния). Например, в ч. 7 разд. 3 ст. I Конституции США 1787 г. провозглашено, что "Сенату принадлежит исключительное право осуществлять судопроизводство по делам импичмента...", в п. 2 ст. 102 Конституции Королевства Испания 1978 г. определено, что "обвинение в измене или в другом преступлении против безопасности государства во время осуществления членами Правительства своих полномочий может быть выдвинуто только по инициативе одной четвертой части членов Конгресса...", в ст. 16 ч. III Конституции Королевства Дания 1953 г. указано, что "министры могут быть подвергнуты импичменту Королем или Фолькетингом за ненадлежащее выполнение обязанностей по должности.".

Основаниями для привлечения членов правительства к ответственности в порядке импичмента конституции предусматривают государственную измену (Франция), государственную измену или посягательство на конституцию (Италия), государственную измену или совершение иного тяжкого преступления (Россия), нарушение конституции, закона или совершение преступления (Польша), нарушения конституции или других законов (Германия) и др.

Следует отметить, что конституции большинства стран, где введена процедура импичмента или подобные ей процедуры, не предусматривают специального порядка привлечения к уголовной ответственности членов правительства.

Обычно обвинения в совершении уголовных преступлений против членов правительства выдвигаются парламентом (нижней палатой). Например, в ч. 1 ст. 103 Конституции Королевства Бельгия 1831 г. в редакции 1994 г. указано, что "Палата представителей имеет право выдвигать обвинения против министров.", в п. 2 ст. 108 Конституции Румынии 1991 г. в редакции 2003 г. провозглашено, что "только Палата Депутатов, Сенат и Президент Румынии имеют право требовать уголовного преследования членов Правительства за деяния, совершенные ими при осуществлении их функций. Если выдвинуто требование уголовного преследования, Президент Румынии может выдать предписание об устранении их от должности.". Однако существуют и исключения из общего правила. Так, в Швеции обвинения против министров выдвигаются не самим парламентом, а его постоянной комиссией, яув называется конституционной. В Эстонии, согласно ст. 101 ее Конституции "член Правительства Республики может быть привлечен к уголовной ответственности только по представлению канцлера юстиции с согласия большинства членов государственного Собрания".

Начало рассмотрения дела об уголовной ответственности ведет к приостановке полномочий или отстранения обвиняемого от должности. Такие дела рассматривают: общие суды, как правило, высшей инстанции (Бельгия, Испания, Литва, Молдова, Нидерланды, Португалия, Румыния), специальные суды (Греция, Дания, Норвегия, Финляндия, Франция, Япония), конституционные суды (Италия, Германия), специальные трибуналы, созданные из депутатов парламента (Венгрия).

Институты политической и юридической ответственности правительства и его членов в странах мира практически не применяются, но они остаются одним из радикальных средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти.