В каждой стране есть территории с различным уровнем развития – как менее, так и более развитые. Для того чтобы обеспечить их равномерность, используются разные виды межбюджетных трансфертов.

В федеративных странах, к которым относится Россия, эффективная компенсация неравномерного развития регионов обеспечивается за счет системы управления, которая включает в себя не только центральные и местные органы власти, но и промежуточные звенья управления, осуществляющие полномочия в пределах конкретных субъектов федерации.

Таким образом, межбюджетные трансферты являются действенным инструментом перераспределения финансовых ресурсов между всеми регионами государства для обеспечения равномерного развития его территорий.

Функции межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты бывают нескольких видов.

Но все они используются для достижения следующих целей:

• для устранения диспропорций между районами страны и ликвидации социальной напряженности, связанной с временными финансовыми спадами;
• для возмещения бюджетов регионов, развитых меньше, и компенсации денежных средств, направленных на обеспечение выполнения задач общегосударственного значения;
• для устранения недостатков системы налогообложения.

Можно утверждать, что межбюджетные трансферты являются важнейшей частью бюджетной системы, поскольку ежегодно у вышестоящих органов власти возникает потребность в утверждении отчислений в нижестоящие бюджеты для сбалансированности их доходов и расходов.

Формы межбюджетных трансфертов

Порядок распределения финансовых ресурсов между регионами и основные виды трансфертов закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Согласно этому документу, основными формами трансфертов являются субсидии, дотации, субвенции и иные межбюджетные трансферты.

Субсидии

Предоставляются территориальным единицам (субъектам РФ) на безвозмездной основе для компенсации расходов местных фондов, или иными словами, для софинансирования затратных обязательств для выполнения задач, определенных законодательством РФ и ее субъектов. К примеру, субсидии могут выдаваться на развитие социальной инфраструктуры регионов.

Субсидии могут выделяться из Федерального фонда софинансирования расходов или из резервных фондов правительства России.

Дотации

Предоставляются на безвозмездной основе (не требующей возврата), при этом их назначение заранее не определено.

Дотации, полученные субъектом РФ, могут быть использованы им по собственному усмотрению.

Дотации выделяются из Федерального фонда финансовой поддержки, который формируется исходя из наименьшего уровня обеспеченности финансовыми ресурсами регионов РФ. Сумма выделяемых дотаций рассчитывается и утверждается отдельно на каждый финансовый год. Эти средства позволяют уменьшать диспропорции в развитии регионов России.

Субвенции

Предоставляются бюджетам субъектов РФ для восполнения расходов, которые связаны с исполнением муниципальными образованиями функций центрального аппарата. Выделяются из Федерального фонда компенсаций. Распределение средств из данного фонда осуществляется на основании требований нормативно-правовых актов.

Субвенции, как и субсидии с дотациями, предоставляются на безвозмездной основе.

При этом субвенции и субсидии имеют целевой характер и отличаются лишь по объему финансирования (субвенции компенсируют целевые расходы, а субсидии – только их некоторую часть).

Иные межбюджетные трансферты

К иным межбюджетным трансфертам относится особая группа финансовых ресурсов, появившаяся в новом Бюджетном кодексе РФ (ранее такая форма перераспределения бюджетных средств не предусматривалась законодательством). Иные межбюджетные трансферты являются безвозмездными и безвозвратными. К ним относятся, к примеру, трансферты различным закрытым административно-территориальным единицам.

Все перечисленные виды трансфертов могут выделяться из федерального бюджета, местных бюджетов, бюджетов субъектов РФ, а также из внебюджетных фондов (к примеру, из Фонда обязательного медицинского страхования).

Трансферты из федерального бюджета

Из федерального бюджета трансферты могут предоставляться в таких формах:

• в форме дотаций, предоставляемых на выравнивание обеспеченности бюджетов территориальных единиц высшего уровня (субъектов РФ);
• в форме субсидий, предоставляемых бюджетам субъектов РФ;
• в форме субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов РФ;
• в форме иных межбюджетных трансфертов, которые направляются бюджетам субъектов РФ;
• в форме межбюджетных трансфертов, которые перечисляются бюджетам внебюджетных государственных фондов.

Трансферты из бюджетов субъектов РФ

Межбюджетные трансферты, которые перечисляются из бюджетов субъектов РФ, могут выражаться в определенных формах.

Межбюджетные трансферты могут выражаться:

• в форме дотаций, направляемых на выравнивание обеспеченности бюджетов населенных пунктов и дотаций на выравнивание обеспеченности бюджетов районов или округов;
• в форме субсидий, предоставляемых местным бюджетам;
• в форме субвенций, направляемых местным бюджетам и бюджетам АО, входящих в состав областей (либо краев), для осуществления полномочий органов госвласти субъектов РФ;
• в форме субсидий, направляемых федеральному бюджету из бюджетов субъектов России;
• в форме иных межбюджетных трансфертов, которые предоставляются различным бюджетам финансовой системы РФ.

Трансферты из местных бюджетов и внебюджетных фондов

Трансферты из бюджетов местных органов власти предоставляются в таких формах:

• в форме дотаций, перечисляемых из бюджетов муниципальных районов, которые предоставляются на выравнивание обеспеченности бюджетов населенных пунктов;
• в форме субсидий, перечисляемых из бюджетов населенных пунктов в бюджеты муниципальных районов для решения вопросов местной значимости межмуниципального характера;
• в форме субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для образования региональных фондов финансовой поддержки населенных пунктов и муниципальных районов;
• в форме иных межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты из Фонда ОМС предоставляются в таких формах:

• в форме субвенций, перечисляемых бюджетам территориальных фондов ОМС;
• в форме иных трансфертов бюджетам различных территориальных фондов ОМС.

Условия предоставления

В законодательстве Российской Федерации определен порядок выделения межбюджетных трансфертов. В частности, условия предоставления каждого вида трансфертов прописаны в Бюджетном кодексе РФ. Данными условиями установлен ряд ограничений.

Основными условиями являются следующие:

• субъект не может принимать на себя новые затратные обязательства в том случае, если 20% его бюджета приходится на трансферты;
• в случае получения дополнительных финансовых ресурсов регион-получатель должен тщательно соблюдать финансовую дисциплину;
• Счетная палата России и Федеральная служба бюджетного надзора могут в любое время осуществить проверку субъекта, получившего трансферты;
• трансферты из бюджетов территориальных единиц РФ предоставляются исключительно при соблюдении органами местной власти законодательства РФ;
• при предоставлении трансфертов из бюджетов субъектов РФ у потенциальных получателей должны отсутствовать просроченные долги;
• законодательством субъектов РФ могут быть установлены дополнительные условия для предоставления и получения трансфертов.

Межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ). Это определение межбюджетных отношений более полное по сравнению с прежним, ранее содержавшимся в ст. 129 БК РФ, где межбюджетные отношения определялись как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, но в то же время не лишено недостатков. Так, законодатель опять не учел неоднократно высказывавшееся мнение в научной литературе о том, что в межбюджетные отношения вступают не органы государственной или местной власти как самостоятельные субъекты финансового права, а непосредственно общественно-территориальные образования в целом, т.е. РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Общественно-территориальные образования вступают в финансовые правоотношения посредством специально уполномоченных органов власти.

Другим недостатком определения межбюджетных отношений является использование словосочетания "по вопросам регулирования бюджетных правоотношений", грамотнее с точки зрения юридической техники было бы написать "по вопросам регулирования бюджетных отношений". Дело в том, что когда в нормативном правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование, а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не правоотношения; общественные отношения становятся правоотношениями в том случае, если они будут урегулированы нормами права.

Поэтому точнее было бы дать определение межбюджетных отношений как взаимоотношений между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные трансферты определяются как средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ (ст. 6 БК РФ). Исходя из анализа определений межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты осуществляются в рамках межбюджетных отношений. Поэтому, несмотря на новое наименование гл. 16 БК РФ "Межбюджетные трансферты", нормы, содержащиеся в ней, регулируют не что иное, как межбюджетные отношения.

Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.

Так, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются:

1) дотации бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;

2) субсидии бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда регионального развития;

3) субсидии бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда софинансирования социальных расходов;

4) субвенции бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций;

5) финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований;

6) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

7) бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации.

Для анализа правовых основ предоставления межбюджетных трансфертов в указанных формах необходимо определить ключевые понятия и их соотношение: дотации, субсидии, субвенции, финансовая помощь, безвозмездные и безвозвратные перечисления, бюджетные кредиты.

Определение понятий дотаций, субсидий, субвенций и бюджетных кредитов дается в ст. 6 БК РФ. Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. Обращаем внимание, что в новой редакции БК РФ из определения дотации исключено их направление на финансирование текущих расходов бюджета - получателя дотации. Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В рамках заявленной темы нас будут интересовать дотации и только те субвенции, субсидии и бюджетные кредиты, которые предоставляются бюджетам другого уровня бюджетной системы РФ.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий. Здесь уместно сказать о том, что такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, по многим признакам совпадающая с бюджетным кредитом, была исключена из БК РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г . N 120-ФЗ. Под бюджетной ссудой понимались бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений. Исключение предоставления бюджетных ссуд из межбюджетных отношений в большей степени было обусловлено низким уровнем возврата их в бюджет, предоставивший такую ссуду, а также отсутствием материальных стимулов по их получению и возврату, поскольку бюджетные ссуды, как правило, предоставлялись на безвозмездной основе. В настоящее время бюджетные ссуды полностью заменены бюджетными кредитами. На наш взгляд, такая позиция законодателя вполне обоснованна, поскольку повышает ответственность органов власти, исполняющих бюджет соответствующего уровня бюджетной системы, за возврат бюджетного кредита.

Следующее понятие, которое названо при перечислении форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, - финансовая помощь. Данное понятие используется в действующей редакции БК РФ (ст. ст. 41, 129, 135, 139, 142, 142.1), но определение финансовой помощи и ее форм отсутствует. Это тоже, по нашему мнению, является недоработкой законодателя. Исходя из содержания статей БК РФ, в которых употребляется термин "финансовая помощь", можно сделать вывод о том, что под финансовой помощью законодатель понимает, во-первых, что финансовая помощь относится к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий. Таким образом, понятие финансовой помощи значительно сужено по сравнению с ранее действовавшей редакцией БК РФ. До введения в действие ФЗ от 20 августа 2004 г . N 120-ФЗ формами финансовой помощи помимо дотаций и субсидий являлись субвенции, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Как выше было сказано, в настоящее время вообще не используется такая форма, как бюджетные ссуды, а что касается субвенций и бюджетных кредитов, то они выведены за рамки понятия финансовой помощи. Это связано с тем, что бюджетные кредиты и субвенции из федерального и региональных фондов компенсаций не относятся к собственным доходам бюджетов (ст. 47 БК РФ).

Еще одной формой межбюджетных трансфертов абз. 5 ст. 129 БК РФ называет "иные безвозмездные и безвозвратные перечисления". Поскольку данная форма названа после таких форм, как финансовая помощь (дотации и субсидии) и субвенции, то соответственно дотации, субсидии и субвенции являются разновидностями безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем ту особенность, что дотации, субвенции и субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, мы подчеркивали выше, анализируя определения данных понятий в ст. 6 БК РФ. В то же время безвозмездные и безвозвратные перечисления могут осуществляться и в других формах.

Понятие безвозмездных и безвозвратных перечислений как доходов бюджетов шире того, которое следует из анализа положений ст. 129 БК РФ. Понятие безвозмездных и безвозвратных перечислений содержится в п. 5 ст. 41 БК РФ, согласно которому к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся не только перечисления в виде финансовой помощи (дотаций и субсидий) и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы, но безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований. Но в целях раскрытия заявленной проблематики нас будут интересовать только те безвозвратные и безвозмездные перечисления, которые поступают от бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня бюджетной системы РФ.

Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Данное понятие законодательно закреплено в целях упорядочения регу-лирования перечислений между бюджетами разных уровней. Необходимо отметить, что с 1 января 2008 г. новой формой межбюджетных трансфертов стали перечисления бюджетам го-сударственных внебюджетных фондов. Одновременно из числа межбюджетных трансфертов исключены бюджетные кредиты, но их правовое регулирование по-прежнему осуществляется гл. 16 БК РФ.
Основными видами (формами) межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ или муниципальных образований, субсидии, суб- венции, иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Дотация - это не оговариваемые целевым назначением бюджетные средства в твердо выраженной сумме, предоставляемые по решению законодательного (представительного) органа власти на основе юридического акта из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня.
Субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выделение субсидии предполагает долевое участие в финансировании государственных или муниципальных мероприятий. При этом право собственности на субвенционно финансируемый объект (проект, программу и т. п.) не изменяется.
Субвенция - это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Формы межбюджетных трансфертов зависят от уровня бюджета, из которого они предоставляются. Детально правовой режим дотаций, субвенций, субсидий и иных форм межбюджетных трансфертов установлен гл. 16 БК РФ. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов осуществляется на основании ст. 146 БК РФ, согласно которой в бюджеты ПФР, ФСС, ФФОМС в числе прочих подлежат зачислению межбюджетные трансферты из федерального бюджета; в бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования зачисляются межбюджетные трансферты из ФФОМС, а также межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе поступления в качестве страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
Названный Фонд представляет собой совокупность дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Его общий объем определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством РФ.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. «О бюджетной политике в 2007 году» отмечено, что «при подготовке проекта федерального бюджета на очередной год необходимо проводить корректировку общего объема средств Фонда в случае, если по итогам отчетного года фактический уровень инфляции превысил прогноз- ный»1. Учитывая происходящие негативные процессы в экономике, в том числе инфляцию, объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ определяется путем умножения объема названного Фонда, подлежащего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
Также в указанном акте обращено внимание на то, что «следует усовершенствовать методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с тем, чтобы снизить иждивенческие настроения и повысить мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы. Это может быть достигнуто, в том числе, путем изменения порядка расчета указанных дотаций, имея в виду не предусматривать их сокращение в случае достижения субъектом Российской Федерации более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития».
Реализуя положения указанного Бюджетного послания Президента РФ, федеральный законодатель дополнил БК РФ гарантией финансовой стабильности субъектов РФ, получающих дотации. Одной из главных гарантий формирования доходной базы региональных бюджетов является закрепленная п. 1 ст. 131 БК РФ обязанность федеральных органов государственной власти предусматривать в составе федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Распределяются такие дотации между субъектами РФ на основании единой методики, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, что выступает отражением конституционного принципа равенства субъектов РФ. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.
Положения БК РФ, гарантирующие субъектам РФ получение дотаций из федерального бюджета, закреплены и в Феде-ральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 2615 которого относит к собственным доходам бюджета субъекта РФ в числе прочих дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и ст. 26" которого устанавливает, что выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Аналогичные положения о включении дотаций из федерального бюджета в состав собственных доходов региональных бюджетов закрепляются в конституциях и уставах субъектов РФ (см., например, ст. 102 Устава (Основного закона) Тамбовской области от 30 ноября 1994 г.).
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ распределяются между субъектами РФ, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенного в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.
Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый пе-риод.
В целях оперативного управления средствами федерального бюджета и учета социально-экономических особенностей субъектов РФ БК РФ допускает утверждение на плановый период не распределенного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.
БК РФ установлены признаки, при наличии которых субъекты РФ вправе получать дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ: финансовая поддержка предоставляется тем регионам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. При этом не допускается использовать показатели фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ.
Однако БК РФ допускает выделение из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ дотаций, отражающих отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем таких дотаций не может превышать 10% объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, а особенности их расчета определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Также БК РФ допускает наличие особенностей в процедурах перечисления и (или) использования указанных дотаций, которые определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ (ст. 131 БК РФ).
Субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются из Федерального фонда софинансирования расходов, который образуется в составе федерального бюджета. Такие межбюджетные трансферты могут выделяться на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.
Например, ст. 28 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. предусматривает выделение субсидий из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры, находящейся на территории наукограда Петергофа и являющейся муниципальной собственностью и собственностью города Санкт-Петербурга; ст. 29 этого же Закона предусматривает выделение субсидий бюджету Сахалинской области на ликвидацию последствий землетрясения.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Например, постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 859 утверждено Положение о предоставлении в 2008-2009 годах субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. Названным постановлением установлено, что субсидии предусматриваются в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности субъектов РФ (муниципальных образований) по финансовому оздоровлению, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ. Субсидии предоставляются субъектам РФ (муниципальным образованиям), определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапы.
Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 941 утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Бюджетный кодекс РФ запрещает выделять субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ. Исключение составляют субсидии, предоставляемые субъектам РФ за счет резервных фондов Президента РФ, поскольку средства из этих фондов выдаются на возмещение непредвиденных расходов.
Распределяются субсидии бюджетам субъектов РФ на основе федеральных законов о федеральном бюджете и (или) принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Правительства РФ. Так, ст. 7 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. установлено, что распределение субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
При этом в целях оперативного управления средствами федерального бюджета ст. 132 БК РФ допускается утверждение не распределенного между субъектами РФ объема субсидий в размере не более 5% общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10% общего объема указанной субсидии, утвержденного на второй год планового периода.
Одновременно БК РФ допускает, что федеральным законом о федеральном бюджете отдельные виды межбюджетных трансфертов могут не распределяться между субъектами РФ.
Субвенции субъектам РФ предоставляются из Федерального фонда компенсаций, который образуется для этих целей в федеральном бюджете по правилам, установленным ст. 133 БК РФ.
Распределяются субвенции между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ на основании требований БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Так, ст. 7 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. предусматривает, что субвенции, предусмотренные названным Законом, предоставляются в порядке, установленном Правительством РФ. При этом устанавливаемый Правительством РФ порядок предоставления бюджетам субъектов РФ субвенций должен предусматривать возможность получения указанных субвенций в порядке компенсации произведенных кассовых расходов и право выбора высшего органа исполнительной власти субъекта РФ (местной администрации) между получением указанных субвенций в порядке, установленном ч. 4 ст. 14 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг., или в порядке компенсации произведенных кассовых расходов.
В отличие от других форм межбюджетных трансфертов предоставление субвенций характеризуется двумя особенностями: каждый вид субвенции распределяется на основании отдельной методики; разрабатываются и утверждаются такие методики Правительством РФ не только на основании БК РФ, но и в си- лу предписаний федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ (например, Правительством РФ принято постановление от 30 декабря 2006 г. № 847 «О предоставлении субвенций из Федерального фонда компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью» ; постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 838 утверждена Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации; постановлением Правительства РФ от 23 августа 2007 г. № 537 утверждена Методика распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов на 2008 год).
Дальнейшее движение средств Федерального фонда компенсаций осуществляется через образуемый в составе бюджета субъекта РФ региональный фонд компенсаций. Согласно ст. 140 БК РФ последний служит целям финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций, расходуются в порядке, установленном Правительством РФ.
В целях оперативного управления средствами федерального бюджета БК РФ допускает утверждение не распределенной между субъектами РФ субвенции в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции. Нераспределенная субвенция может быть распределена между субъекта-ми РФ в процессе исполнения федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ, но без изменения ее целевого направления. В отличие от порядка распределения иных форм межбюджетных трансфертов БК РФ допускает выделение нераспределенной субвенции без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ и (или) нормативными правовыми актами субъектов РФ (п. 3 ст. 133 БК РФ).
Бюджетный кодекс РФ отдельно оговаривает право субъектов РФ предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ. Например, постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 35 утверждена Методика определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Феде-рации в области содействия занятости населения1.
Поскольку выделение субвенций направлено на финансирование делегированных полномочий федерального уровня, а не на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов, то БК РФ запрещает использовать при распределении субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета показатели, характеризующие собственные доходы бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов (если субвенции предоставляются для обеспечения отдельных расходных полномочий муниципальных образований).
Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами РФ пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, оказывающих влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг, и утвержда- ются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год по каждому субъекту РФ.
Формирование Федерального фонда компенсаций, распределение, перечисление и учет субвенций из этого Фонда произ-водятся в порядке, установленном БК РФ. Примечательно, что органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за осуществление полномочий, указанных в п. 7 ст. 263 и ст. 265 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий.
Поскольку ст. 129 БК РФ установлен открытый перечень межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, то бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.
Из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ межбюджетные трансферты, не являющиеся по своей юридической природе дотациями, субвенциями или субсидиями, могут быть предоставлены только в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что «нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей» (ст. 263-2).
Закон о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. допускает выделение субъектам РФ субвенций на гранты в области науки, культуры, искусства и СМИ.
Перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ (за исключением городов федерального значения), установлен в ст. 135 БК РФ, согласно которой средства из региональных бюджетов предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); субсидий местным бюджетам;
субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются соответствующими законами этих субъектов РФ.
Перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, является открытым, поскольку БК РФ допускает предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться в бюджеты всех уровней бюджетной системы (федеральный, региональные и местные бюджеты).
Правовое регулирование предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется ст. 137 БК РФ, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) - ст. 138 БК РФ, субсидий местным бюджетам - ст. 139 БК РФ, субвенций местным бюджетам - ст. 140 БК РФ, иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам - ст. 139 БК РФ.
Субвенции местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ предоставляются на основании региональных законов, которые согласно п. 3 ст. 85 БК РФ должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.
Региональное законотворчество по вопросам межбюджетных трансфертов осуществляется на основе положений БК РФ. Например, установленные федеральным бюджетным законодательством формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, корреспондируют целям регулирования межбюджетных отношений, закрепленным в законах субъектов РФ. Так, ст. 3 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2005 г. № 380-ЗС1 устанавливает, что регулирова- ние межбюджетных отношений в Ростовской области осуществляется в целях:
повышения обеспеченности местных бюджетов собственными доходами и создания стимулов для органов местного самоуправления муниципальных образований по наращиванию налогового потенциала путем установления единых для поселений, муниципальных районов и городских округов нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством РФ и Ростовской области о налогах и сборах в областной бюджет;
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов;
выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государ-ственных полномочий Российской Федерации, Ростовской области, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке;
софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;
в иных целях, согласно законодательству РФ и Ростовской области.
Закрепляя формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, региональные законодатели используют метод дублирования федерального законодательства, дополняя новыми элементами «иные формы межбюджетных трансфертов».
Например, в ст. 4 названного Закона Ростовской области установлено, что межбюджетные трансферты из областного бюджета предоставляются в форме:
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муни-ципальных районов и городских округов; субвенций местным бюджетам; субсидий местным бюджетам;
иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета, в том числе в форме дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из областного бюджета (за исключением субвенций).
Более развернутые формы межбюджетных трансфертов установлены ст. 4 Закона Московской области от 2 октября 2007 г. № 171/2007-03 «О межбюджетных отношениях в Московской области» . Названная норма разрешает предоставлять из бюджета Московской области трансферты в следующих видах:
дотации бюджетам муниципальных районов (городских округов) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из бюджета Московской области;
дотации бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета Московской области;
дотации бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района;
субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов из бюджета Московской области на реализацию отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Московской области;
субвенции бюджетам поселений из бюджетов муниципаль-ных районов на реализацию отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Московской области за счет субвенций, передаваемых в бюджеты муниципальных районов из бюджета Московской области;
субвенции бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов на осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов Московской области;
субсидии местным бюджетам из бюджета Московской об-ласти, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, по вопросам местного значения, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к полномочиям органов местного самоуправления;
субсидии бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления поселений по вопросам местного значения, от-несенных в соответствии с законодательством РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений, за счет субвенций, передаваемых в бюджеты муниципальных районов Московской области из бюджета Московской области;
субсидии, предоставляемые из местных бюджетов бюджету Московской области в случаях, установленных законодательством РФ, указанным Законом Московской области и законом Московской области о бюджете Московской области на оче-редной финансовый год;
субсидии из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
иные межбюджетные трансферты, в том числе в форме дотаций из бюджета Московской области.
Городам федерального значения бюджетное законодательство предоставляет право самостоятельно определять формы, порядок и условия выделения межбюджетных трансфертов бюд-жетам внутригородских муниципальных образований из своих региональных бюджетов. Основным требованием является рег-ламентирование таких межбюджетных трансфертов региональным законодательством. Следовательно, в бюджетном законе субъекта РФ - города федерального значения должны быть установлены все существенные условия предоставления межбюджетных трансфертов, а также нормативно определен финансово-правовой механизм их выделения, возврата (для отдельных форм) и особенности финансового контроля за целевым использованием внутригородскими муниципальными образованиями полученных бюджетных средств. Вместе с тем правовое регулирование межбюджетных трансфертов в законодательстве города федерального значения не должно уменьшать гарантии финансовой самостоятельности и иные конституционные права органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
Иные межбюджетные трансферты местным бюджетам могут устанавливаться только в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ. Иными межбюджетными трансфертами могут быть различные формы финансовой помощи, в том числе дотации. Исключение составляют субвенции и субсидии. Дальнейшее регулирование предоставления иных межбюджетных трансфертов осуществляется принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ.
Субъекты РФ предусматривают различные виды иных межбюджетных трансфертов. Например, ст. 7 Закона Калининградской области от 4 октября 2007 г. № 174 «О межбюджетных отношениях» устанавливает, что «законом Калининградской области об областном бюджете могут быть предусмотрены дотации на обеспечение мер по дополнительной поддержке местных бюджетов. Указанные дотации распределяются Правительством Калининградской области» ; ст. 29 Закона Республики Башкортостан «О бюджете Республики Башкортостан на 2008 год» пре-дусматривает, что иные межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов и городских округов предоставляются в порядке, установленном Правительством Республики Башкортостан, на возмещение расходов, связанных с капитальным ремонтом объектов жилищно-коммунального хозяйства, переданных в муниципальную собственность.
Региональные фонды финансовой поддержки поселений формируются на основе тех же принципов, что и фонды фи-нансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований на федеральном уровне. Такой подход, обеспечивая простоту и прозрачность распределения дотаций между несколькими сотнями поселений, позволяет существенно сократить различия в бюджетной обеспеченности поселений, в том числе за счет установления замещающих полностью или частично указанные дотации дифференцированных по единой методике нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц.
Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год. Данные требования корреспондируют п. 6 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.
Самостоятельными и наиболее многочисленными субъектами межбюджетных правоотношений являются муниципальные образования. Правоотношения такого рода складываются не только между муниципальными образованиями и субъектами РФ или самой Российской Федерацией, но и между муниципальными образованиями различных уровней. В настоящее время БК РФ допускает перечисление межбюджетных трансфертов как из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты, так и, наоборот, из местных бюджетов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.
Согласно ст. 142 БК РФ межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме дотаций, субсидий и иных видов финансовых перечислений. Дотации и иные формы межбюджетных трансфертов имеют нисходящее направление, т. е. предоставляются из бюджета муниципального района в бюджеты поселений; субсидии из местных бюджетов, напротив, имеют восходящее направление, поскольку предоставляются из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов либо из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ.
Дотации предоставляются из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений в целях выравнивания бюджетной обеспеченности последних. Осуществляемое на основе ст. 137 БК РФ подушевое выравнивание из региональных фондов финансовой поддержки поселений не учитывает различия в налоговом потенциале и расходных потребностях муниципальных образований и не может обеспечить достаточного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений ст. 1421 БК РФ предусмотрено создание аналогичных фондов в составе бюджетов муниципальных районов. Дотации данных фондов должны распределяться по более сложной методике, устанавливаемой законами субъектов РФ в соответствии с едиными принципами. Сочетание регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений, с одной стороны, создает гарантии независимости бюджетов поселений, а с другой стороны, позволяет проводить в рамках единых методик достаточно точное выравнивание их бюджетной обеспечен-ности. При этом органам государственной власти субъектов РФ предоставляется право делегировать свои полномочия по расчету и предоставлению подушевых дотаций поселениям (а также по установлению замещающих их нормативов отчислений от НДФЛ) органам местного самоуправления муниципальных районов, что позволяет существенно упростить администрирование финансовой помощи местным бюджетам.
Следующей формой межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, выступают субсидии.
БК РФ предусматривает два вида таких субсидий: во-пер-вых, субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; во-вторых, субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Перечисления из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление межмуниципальных функций подробно регламентируются ст. 1423 БК РФ. Данные субсидии применяются только в тех муниципальных районах, представительные органы которых формируются делегированием представителей органов местного самоуправления поселений, что соответствует принципу «обслуживания» поселений и тем самым повышает эффективность совместного использования бюджетных ресурсов территории.
Перечисления из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений из муниципальных районов осуществляются в случае, если в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Такие субсидии получили название «отрицательные трансферты» и направлены на сокращение необоснованных различий в бюджетной обеспеченности в условиях закрепления за местными бюджетами крупных местных налогов и (или) отчислений от федеральных и региональных налогов по единым нормативам.
Порядок расчета указанных субсидий, способы перечисления и адресаты зачисления достаточно полно определены в ст. 1422 БК РФ, однако на уровне законодательства субъектов РФ дополнительное правовое регулирование таких межбюджетных трансфертов осуществляется в пределах компетенции субъектов РФ. Их расчет должен проводиться по единой методике, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ, основным из которых является недопустимость изъятия более чем 50% «условно-избыточных» налоговых доходов. Субъекты РФ не вправе уменьшать установленные гарантии финансовых прав муниципальных образований.
Правовое регулирование порядка предоставления субсидий из местных бюджетов субъекту РФ осуществляется региональным бюджетным законом общего назначения (законом субъекта РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или бюджетным кодексом соответствующего субъекта РФ), в котором устанавливается принципиальная возможность субъекта РФ использовать подобный метод бюджетного регулирования, а также порядок расчета и перечисления указанных субсидий. Объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. На основании положений закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования предусматривают в своем бюджете указанные субсидии и обеспечивают их перечисление в бюджет субъекта РФ.
Бюджетный кодекс РФ предусматривает гарантии финансовых прав субъектов РФ, устанавливая, что в случае невыполнения органами местного самоуправления требований регионального законодательства о предоставлении субсидий из местного бюджета бюджету субъекта РФ региональным законом преду-сматривается снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), до уровня, обеспечивающего поступление в бюджет субъекта РФ средств в размере указанной субсидии, а в случае их недостаточности - централизация части доходов от местных налогов в пределах, не превышающих размера указанной субсидии.
Снижение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, нормативно обеспечивается посредством приостановления действия нормы закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год, устанавливающей нормативы федеральных и региональных налогов в целях межбюджетного регулирования.
Перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, остается открытым, поскольку БК РФ допускает наличие иных видов межбюджетных перечислений.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает единственное условие, при соблюдении которого из местных бюджетов выделяются межбюджетные трансферты, и распространяется данное уело- вие только на органы местного самоуправления поселений - получателей бюджетных дотаций или субсидий. Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.
В целях реализации принципа адресности и целевого харак-тера использования средств федерального бюджета Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки региональных и муниципальных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
Контроль за обоснованным использованием межбюджетных трансфертов, выделенных из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты, осуществляется финансово-контрольными органами субъектов РФ.

Межбюджетные трансферты из областного бюджета являются одним из инструментов обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований Владимирской области.

Доля межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам муниципальных образований, в общем объеме расходов областного бюджета составит на 2008 год - 38,3%, на 2009 год - 36,8%, на 2010 год - 37%.

Необходимо отметить, что объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на 2008 год включает дотации в сумме 4224288 тыс. руб., что выше уровня 2007 года в 1,39 раза; субсидии в сумме 2226780,0 тыс. руб. ниже плановых назначений 2007 года.; субвенции в сумме 1822882,0 тыс. руб., выше показателей 2007 года в 1,16 раза. В 2009-2010 годах размер дотаций соответственно составит 3952609 тыс. руб. и 3661030 тыс. руб., субсидий - 1861839 тыс. руб. и 1225839 тыс. руб., субвенций - 1939309 тыс. руб. и 2082945 тыс. руб.

Расходы областного бюджета на 2008 год по разделу «Межбюджетные трансферты» предусматриваются в объеме 12500551,0 тыс. руб. (с учетом средств на ОМС). Объем средств, непосредственно направляемых бюджетам муниципальных образований, спрогнозирован в объеме 9874434,0 тыс. руб. В среднесрочной перспективе наблюдается рост межбюджетных трансфертов: в 2009 году - 12837023,0 тыс. руб., в 2010 году - 14051798 тыс. руб.

В соответствии с Законом Владимирской области от 05.09.2007 №97-ОЗ «О внесении изменений в Закон Владимирской области «О межбюджетных отношениях во Владимирской области» на период 2008-2010 годов межбюджетные трансферты из областного бюджета будут предоставляться в форме:

Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

Субсидий местным бюджетам из областного Фонда софинансирования расходов;

Субвенций местным бюджетам из областного Фонда компенсаций;

Иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Распределение средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществлено в соответствии с порядком и методикой распределения средств областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Приложение №3 к Закону Владимирской области «О межбюджетных отношениях во Владимирской области».. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2008 год рассчитан по 55 территориям, включая вновь образованные поселения.

Расчет данной дотации осуществляется по двум частям. Первая часть распределяется для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) до 7,0 тыс. руб. на жителя с учетом индекса бюджетных расходов, установленного для городских округов в размере 0,95, для муниципальных районов 1,05, что позволит обеспечить сбалансированность бюджетов муниципальных районов, где стоимость бюджетных услуг превышает их уровень в городских округах. Вторая часть образуется с целью компенсации возможных потерь бюджетов муниципальных районов (городских округов).

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений определен из расчета 282 руб. на жителя.

До выравнивания расчетная средняя бюджетная обеспеченность территорий налоговыми и неналоговыми доходами в расчете на 1 жителя на период с 2008-2010 годов оценочно увеличится с 5390,17 руб. до 7085,64 руб. При этом среднее значение бюджетной обеспеченности составит от 4109,13 руб. в 2008 году до 5417,52 руб. к 2010 году.

С учетом распределения дотаций из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) плановую среднюю бюджетную обеспеченность по муниципальным образованиям в трехлетнем периоде планируется увеличить с 7250,96. руб. до 9960,93 руб. Среднее значение бюджетной обеспеченности оценочно должно составить от 6950,37 руб. до 9403,76 руб. При этом, расчетная бюджетная обеспеченность определена без учета субвенций по фонду компенсаций, а также дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по ЗАТО г. Радужный, передаваемых из федерального бюджета.

Среднее отклонение бюджетной обеспеченности составит в 2008 году 559,42 руб., в 2009 году 323,57 руб., а в 2010 году - 383,6 руб. В целом механизм передачи дотаций из областного бюджета способствует выравниванию бюджетной обеспеченности.

Необходимо отметить, что в соответствии с Законом Владимирской области от 31.05.2006 №61-ОЗ «О порядке расчета и установления заменяющих дотации из областного Фонда финансовой поддержки поселений, областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), районных фондов муниципальной поддержки поселений дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами» законопроектом предоставлено право органам местного самоуправления полностью или частично заменять дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от налогов на прибыль и имущество организаций.

В связи с этим представительными органами муниципальных образований г. Радужный, Петушинского района, г. Петушки, г. Покров, поселков Анопино и Красное Эхо Гусь-Хрустального района приняты решения о замещении дотаций из областных Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и Фонда финансовой поддержки поселений дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от вышеуказанных налогов.

В соответствии со ст. 12 законопроекта «Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налогов на прибыль и имущество организаций в бюджеты муниципальных образований, замещающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности планируются в достаточных объемах см. Приложение - Таблица 1..

Необходимо отметить, что бюджету ЗАТО г. Радужный из федерального бюджета предусмотрена дотация в сумме 176006,0 тыс. руб.

Для реализации отдельных расходных обязательств муниципальных образований в областном бюджете образован областной Фонд софинансирования расходов. На 2008 год объем данного фонда предусматривается в сумме 3285962,0 тыс. руб., на 2009 год - 2800816,0 тыс. руб., на 2010 год - 2869712,0 тыс. руб. Прирост удельного веса фонда в объеме межбюджетных трансфертов составляет в 2008 году 26,2%, в 2009 году 21,8%, в 2010 году 20,4%.

За счет средств областного Фонда компенсаций бюджетам территорий направляются субвенции на финансирование органов местного самоуправления с целью реализации ими отдельных государственных полномочий, передаваемых органами государственной власти Владимирской области. Доля бюджетных средств фонда в объеме межбюджетных трансфертов составляет в 2008 году - 22,3%, в 2009 году - 21,3%, в 2010 году - 21,1%.

По подразделу «Иные межбюджетные трансферты» предусматривается финансирование расходов на:

Переселение граждан из закрытых административно-территориальных образований в 2008 году в сумме 943 тыс. руб., в 2009 году - 1007 тыс. руб., в 2010 году - 1072 тыс. руб.;

Сбалансированность местных бюджетов по исполнению первоочередных расходных обязательств в размере 524191,0 тыс. руб. на 2008 год;

Повышение в 2008 году денежного довольствия и заработной платы сотрудникам и работникам подразделений милиции общественной безопасности в сумме 144986,0 тыс. руб., в 2009 году - 123907 тыс. руб. и в 2010 году - 168386 тыс. руб.;

Премирование победителей конкурса «Самый благоустроенный город области» в соответствии с Постановлением Главы администрации Владимирской области от 24.02.1998 №112 «Об областном конкурсе на звание Самый благоустроенный город области» на трехлетний период запланировано 750,0 тыс. руб.;

Денежные выплаты медицинскому персоналу в рамках областной целевой программы «Развитие здравоохранения Владимирской области на 2006-2008 годы» в сумме 64564,0 тыс. руб.;

Областную целевую программу развития образования Владимирской области на 2007-2010 годы - 122881,0 тыс. руб. Перечень муниципальных целевых программ г.Владимира см. Приложение - Таблица 2.;

Обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан на 2008 год - 77236,0 тыс. руб., на 2009 год - 87298,0 тыс. руб., на 2010 год - 100429,0 тыс. руб.

Раздел I. Финансовая деятельность в рф

1. Понятие финансов как экономической категории и в материальном выражении. Особенности финансов как общественных отношений. Их функции.

3. Финансовая деятельность государства: понятие, задачи, особенности, функции, методы осуществления.

1) Налоговый метод;

4. Правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства: понятие, краткая характеристика.

5. Конституционные основы финансовой деятельности рф.

6. Состав и краткая характеристика финансово-правового положения федеральных органов государственной власти, для которых финансовая деятельность является основной

7. Министерство финансов рф: понятие, задачи, основные функции и полномочия.

8. Федеральное казначейство: задачи, функции, полномочия.

9. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора: понятие, задачи, функции, полномочия.

10. Федеральная налоговая служба: понятие, задачи, функции, полномочия.

11. Федеральная служба страхового надзора: понятие, задачи, основные функции и полномочия.

12. Банк России: особенности правового положения, основные задачи, функции. Роль реализации финансовой политики государства.

Раздел II. Финансовое право рф.

1. Понятие финансового права. Особенности предмета и метода правового регулирования.

2. Место финансового права в системе Российского права, соотношение его с другими отраслями права.

3. Финансовое право как наука.

4. Система финансового права: понятие, структура, краткая характеристика её элементов.

6. Финансово-правовые нормы: понятие, особенности, структура. Классификация финансово-правовых норм.

7. Финансовые правоотношения: понятия особенности, структура, основания классификации.

8. Субъекты финансового права и финансовых правоотношений: понятие, группы, краткая характеристика их финансово-правового положения.

III. Финансовый контроль государства.

5. Аудит: понятие, место в системе финансового контроля, задачи, правовое регулирование.

Раздел IV. Бюджетное право в рф.

1. Понятие бюджета. Бюджеты самостоятельные и консолидированные.

2. Структура бюджета: доходы, расходы, дефицит, профицит.

3.Бюджетная система рф: понятие, структура, принципы.

6. Бюджетные правоотношения: понятие, особенности классификация. Субъекты бюджетных правоотношений.

7. Бюджетные права рф, субъектов рф и муниципальных образований.

8. Бюджетная классификация: понятие, состав, краткая характеристика. Роль в организации(упорядочении) бюджетной системы.

9. Доходы бюджета. Виды доходов.

10. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы рф: необходимость, понятие, правовые основы, методы.

11. Расходы бюджета. Резервные фонды: порядок образования и использования.

12. Расходные обязательства (ро): понятие и порядок разграничения между рф, субъектами рф.

13. Межбюджетные трансферты: понятие, формы, условия предоставления.

14. Понятие бюджетного процесса, его стадии и принципы. Краткая характеристика последних.

1. Принцип ежегодности бюджета.

2. Принцип гласности и публичности бюджетного процесса.

3. Принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными органами субъекта Российской Федерации на всех стадиях бюджетного процесса.

5. Принцип строгой законодательной регламентации всех стадий бюджетного процесса.

6. Принцип достоверности бюджета.

7. К принципу достоверности бюджета примыкает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета.

8. Принцип специализации бюджетных показателей.

15. Порядок составления бюджета.

16. Порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

17. Основы порядка исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы рф.

18. Порядок составления, внешней проверки рассмотрения и утверждения бюджетной отчётности.

19. Понятие внебюджетных фондов как звена финансовой системы рф. Бюджетно - правовое положение государственных внебюджетных фондов по бк рф.

Раздел V. Финансово-правовое регулирование финансов организаций и предприятий.

Раздел VI

1. Понятие налога и сбора. Их функции. Принципы установления и взимания.

2. Система налогов и сборов: понятие, основание и значение их классификации. Направления её совершенствования.

3. Понятие налогового права. Его система.

5. Субъекты налогового права: понятие, группы, краткая характеристика.

6. Налоговые правоотношения: понятие, особенности, классификация. Субъекты налоговых правоотношений, их группы и краткая характеристика.

7. Понятие налогового правонарушения. Формы вины. Обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения.

8. Общие условия привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Обстоятельства, исключающие привлечение лица к ответственности за налоговое правонарушение.

9. Характеристика порядка взимания налога на доходы физических лиц (круг плательщиков, объекты обложения, налоговый период, налоговая база, ставки, порядок исчисления и уплаты).

Раздел VIII. Правовые основы государственных расходов.

Раздел 9. Финансово- правовые основы банковского кредита, денежного обращения и валютного регулирования.

2. Задачи и полномочия Банка России по регулированию деятельности кредитных организаций.

3. Понятие денежной системы рф. Правовые основы и принципы организации денежного обращения.

4. Правила оборота наличных денег в стране. Денежная единица, ее носители, порядок выпуска денежных знаков нового образца и порядок замены ранее выпущенных знаков.

6. Понятие валюты, валютных ценностей, валютных операций в валютном законодательстве рф.

7.Правовые основы валютного регулирования и валютного контроля. Принципы и задачи валютного регулирования и валютного контроля.

8. Органы валютного регулирования, их полномочия.

9. Субъекты валютных правоотношений. Понятие резидента и нерезидента. Основы их валютно правового статуса.

10. Понятие валютного контроля. Правовой статус органов и агентов валютного контроля.

13. Межбюджетные трансферты: понятие, формы, условия предоставления.

Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субвенция - средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субвенция в отличие от дотации должна быть использована строго по целевому назначению и в установленный срок; в противном случае она подлежит возврату предоставившему ее органу.

Субсидия – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

Можно отметить, что в соответствии с действующими методологиями дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации распределяются по двум принципам:

1) первая часть дотаций распределяется среди субъектов Российской Федерации, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает 65% среднероссийского уровня;

2) вторая часть дотаций распределяется уже среди большего количества регионов, право на получение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, для которых ограничивается средним уровнем расчетной бюджетной обеспеченности.

В результате для решения одной и той же задачи выравнивания применяются различные методы, что приводит к некоторому снижению результативности использования дотаций.

Другим видом межбюджетных трансфертов, который необходимо выделить, являются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации.

Субсидии обладают такими характеристиками, как:

Целевой характер расходования;

Наличие условий для получения средств;

Обязательства получателей субсидий по обеспечению софинансирования соответствующих расходов.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет.

Следующей характеристикой субсидий являются условия их получения:

Представление отчета о выполнении программы или ее этапа и отчета об исполнении плана использования средств, выделяемых на реализацию программы;

Выполнение программы или ее этапа, выполнение плана использования субсидий или его этапа;

Отсутствие критериев дисквалификации

Все это также позволяет рассматривать данный межбюджетный трансферт как стимулирующий механизм бюджетного федерализма.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

При этом субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Российской Федерации.

Их размер для конкретного субъекта Российской Федерации не зависит от уровня бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (объема доходов) и не включается в состав собственных доходов региональных и местных бюджетов.

Проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.