Особенности организации исполнительной власти в федеративном государстве. Особенности федеративного устройства России
С.Н. Забралов
ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ*
Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. Столкновение их интересов приводило к конфликтам между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.
В этой связи особую актуальность приобретает проблема разработки долгосрочной и фундаментальной государственной стратегии построения и функционирования государственной администрации в Российской Федерации, ее системно-структурной организации, создания постоянных и долговременных горизонтально-вертикальных связей между субъектами РФ. При этом данная стратегия должна быть свободной от сиюминутной политической конъюнктуры и ориентированной на повышение эффективности институтов исполнительной власти, сохранение федеративных основ российского государства и ответственности органов государственного управления перед гражданами страны.
В рамках реализации указанной стратегии необходимо в первоочередном порядке четко обозначить и законодательно закрепить механизмы и инструменты практической реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
172 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 4/2012
В настоящее время для упорядочения структуры управления российского государства, сбалансированного функционирования и взаимодействия всех его институтов правовая база создается законотворческой деятельностью Федерального Собрания РФ, государственных органов власти субъектов РФ по вопросам государственного строительства. На законодательном и подзаконном уровнях закреплены новые механизмы взаимоотношений и взаимоответственности органов исполнительной власти, как на уровне Федерации, так и ее субъектов, местного самоуправления.
Обозначенной теме особую актуальность придает реформа системы региональной исполнительной власти, связанная с процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, и направленная на обеспечение единства региональной и федеральной исполнительной власти.
Вышесказанное позволяет сделать вывод, что в действиях федерального центра и субъектов РФ намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая способствовала бы реализации стремления субъектов РФ к большей самостоятельности наряду с укреплением единства и целостности России.
Вопрос о государстве и государственной власти, об их роли в истории человечества многогранен, сложен и противоречив, в той или иной мере затрагивает фундаментальные интересы людей, экономических, социальных, в том числе этнических, политических, религиозных и иных групп, и поэтому всегда находится в центре их внимания1.
В истории научной мысли есть множество подходов к определению природы и сущности государства и государственной власти, логики их возникновения и развития, их места и роли в истории человечества.
1 См.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002. С. 15.
Власть - это возможность оказывать целенаправленное воздействие на объект. Властвовать - значит подчинить своей воле волю других. Власть тесно связана с господством и авторитетом.
По мере развития научной мысли высказывались различные точки зрения относительно оснований классификации видов власти. В частности, типы, виды и формы власти ученые и специалисты систематизируют по источникам, субъектам, объектам. Например, используя вышеперечисленные основания для классификации власти, принято выделять2: экономическую, социальную, политическую, духовную, государственную, общественную, церковную власть (по основным сферам жизни общества); народную, монархическую, национальную власть и т.д. (по источнику власти); президентскую, монархическую, личную, семейную власть и т.д. (по носителю власти); законодательную, исполнительную, судебную власть (по месту в структуре власти); центральную, региональную, местную; республиканскую, областную власть и т.д. (по основному предназначению властей) и др.
В реальной жизни фактически главным орудием и инструментом власти выступает государство. Оно как носитель, обладатель, распорядитель власти и предопределяет само наименование власти - государственная.
Государственная власть является, прежде всего, властью политической. Государственная власть - высшая форма выражения политической власти, реализуемая посредством монопольного права творить законы, обязательные для всего населения, а также аппарата управления и принуждения и специфических государственных средств и методов3.
Существует множество определений государственной власти. Свое понимание государственной власти излагали итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английские философы Д. Гоббс и Дж. Локк, немецкие теоретики К. Маркс и
2 См.: Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учеб. пособие. М., 2002. С. 172.
3 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 76-79.
М. Вебер. Так, Дж. Локк, опираясь на теорию естественного права общественного договора, одним из первых обосновал либеральную концепцию основ государства и государственной власти, а именно теорию разделения властей. Он акцентировал внимание на единстве государственной власти4. Более детальную разработку идеи разделения властей осуществил Ш. Монтескье5.
В юридической науке сформулировано определение власти, в соответствии с которым она понимается как соответствующее авторитетное положение субъекта власти органа или личности, обладающего возможностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других органов или людей (контрсубъектов)6.
В федеративном государстве в зависимости от территориальных пределов действия различают: государственную власть федерации и ее субъектов (субфедеральную власть). Последняя имеет ограниченный, несуверенный характер. Суверенитет государственной власти тоже может быть ограничен взаимно, на основе международных соглашений.
К основным принципам построения системы государственной власти, как правило, относятся: ее централизованное построение, отвечающее исторически сложившемуся государственно-административному делению; оптимальное распределение власти по вертикали и горизонтали; демократическая выборность властей; информационная обеспеченность и безопасность; подотчетность и подконтрольность власти и т.д.
Исполнительной власти как одной из разновидностей власти государственной присущи многие признаки, ее характеризующие и указанные выше. В то же время необходимо выделить ряд особых признаков, характерных только для исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.
4 См.: Локк Джон. Соч.: В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 390.
5 Монтескье Ш. Избранные произведения / Пер. с фр. М., 1955. С. 254.
6 См.: Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций. М., 2001. С. 126.
В современном правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать другие ветви государственной власти: парламент, суд, иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, уполномоченный по правам человека и др.). Уровень подконтрольности исполнительной власти резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение общественно значимой информации и многопартийности.
Без выделения основных признаков исполнительной власти как самостоятельной ветви весьма сложно дать анализ сущности важнейшего ее принципа - единства исполнительной власти.
Необходимо отметить, что проблема единства исполнительной власти является сложной и многообразной, ибо здесь переплетаются наслоения, которые обусловлены социальным, историко-политическим, экономическим и правовым развитием каждого конкретного государства. Кроме того, представляется, что более полный и системный анализ природы и сути данного принципа возможен лишь в его соотношении и непосредственной взаимосвязи с другими конструирующими и организующими принципами исполнительной власти, характеризующими ее как целостную систему, состоящую из отдельных элементов с присущими для каждого их них особенностями.
Субъектом исполнительной власти выступает единая многоуровневая и иерархически выстроенная государственная администрация. Одним из признаков исполнительной власти, характеризующих принцип ее единства, является наличие исполнительной вертикали, когда органы исполнительной власти строятся в соответствии с принципом административной подчиненности и субординацией.
В то же время необходимо различать принцип единства системы исполнительной власти и принцип единства системы органов исполнительной власти. Принцип единства системы исполнительной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов исполнительной власти. Он выражается в единой политике правового нормотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механиз-
мов координации деятельности и институтов представительства. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе.
Принцип единства системы исполнительной власти неразрывно связан и с другими принципами, на которых базируется организация и деятельность исполнительной власти в государстве.
Можно выделить, в частности, следующие общие принципы построения и деятельности системы исполнительной власти в любом демократическом государстве:
законности и правового регулирования; эффективности;
системности органов исполнительной власти; централизации и децентрализации функций в системе исполнительной власти;
дифференциации и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти;
федерализма (применительно к федеративным государствам);
профессионализма и компетентности; гласности;
взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти, органами местного самоуправления; делегирования полномочий.
Однако объем настоящей статьи не позволяет более детально остановиться на каждом из них.
На правах рукописи
ДУХНОВСКАЯ
Зося Анатольевна
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОПЫ:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2012
Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Чепурнова Наталья Михайловна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук
Ляпин Игорь Федорович,
доцент кафедры предпринимательского права
Нижегородского государственного университета
им. Н.И.Лобачевского;
кандидат юридических наук
Конджакулян Карен Манвелович ,
генеральный директор ООО «МДР Консалт
и медиация».
Ведущая организация: Негосударственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская академия адвокатуры и нотариата
(Институт)».
Защита состоится 30 мая 2012 года в 15.00 часов на заседании Диссертационного совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»: 119606, г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. 3304.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Ученый секретарь
диссертационного совета Е.Ю. Кире е ва
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов о месте, роли и перспективах развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Она продолжает оставаться одной из наиболее дискуссионных в конституционно-правовой теории и в общественно-политической практике.
Концептуальная основа функционирования системы органов исполнительной власти закладывается в конституциях современных государств. Исполнительная власть определяется как институт государственной власти, обеспечивающий исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом категория «исполнительная власть» представляется достаточно условной, так как деятельность государственных органов исполнительной власти не ограничивается лишь организацией исполнения законов. Глобальной тенденцией развития современных государств является усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных групп общественных отношений. Следствием повышения эффективности государственного управления может стать необоснованное расширение полномочий исполнительной власти. Указанные факторы обусловливают то внимание, которое российская и зарубежная наука конституционного права уделяет изучению места и роли исполнительной власти в механизме современного демократического государства.
С другой стороны, одним из направлений государственного строительства в Российской Федерации может вновь стать закрепление принципов децентрализации, создания полицентрической модели государственного управления с признанием ее преимуществ. Не случайно Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимость реализации принципа децентрализации в организации системы органов государственной власти, что позволит «… приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства…», в том числе, на «… серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов…», делегирование значительного числа публичных полномочий с федерального на региональный уровень, на усиление политической ответственности руководителей регионов . Все это обусловливает возобновление интереса к исследованию федеративных аспектов организации исполнительной власти.
В то же время, в зарубежных федеративных государствах накоплен обширный опыт организации и функционирования органов исполнительной власти, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике государственно-правового реформирования в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практике формирования государственности в различных странах, а также различием правовых систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа систем органов исполнительной власти федеративных государств Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.
Комплексное изучение законодательства об организации и полномочиях исполнительной власти в федеративных государствах Европы, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих конституционные основы организации исполнительной власти, взаимодействие и взаимосвязь федеральных и региональных систем исполнительной власти могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов власти и управления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы исполнительной власти, ее системы, организации, осуществления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации относятся к числу достаточно хорошо исследованных.
Большой вклад в изучение конституционно-правовых вопросов исполнительной власти, ее основных характеристик принадлежит отечественным ученым – С.А. Авакъяну, Г.В. Атаманчуку, Н.А.Богдановой, М.В. Баглаю, Н.В.Витруку, В.В.Гончарову, Б.П. Елисееву, А.Д.Керимову, М.А.Краснову, В.М.Корельскому, В.Н. Кудрявцеву, М.А.Лапиной, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирову и др.
Проблемы российского федерализма, взаимоотношений и взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов рассматривались в трудах Р.Г. Абдулатипова, К.В. Арановского, Л.Ф. Болтенковой, Н.М. Добрынина, М.В. Глигич-Золотаревой, С.Д.Князева, И.Ф.Ляпина, Г.Б.Романовского, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я.Хабриевой и др.
В трудах ряда российских ученых-государствоведов – И.А. Алебастровой, А.А.Арбузкина, В.Б. Евдокимова, М.О.Егоровой, А.Н. Козырина, Г.Н.Княгинина, В.В. Маклакова, А.С. Прудникова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, М.А. Штатиной, А.А.Ялбуганова и др. – осуществлен сравнительно-правовой анализ конституционно-правового института исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах.
Особенности конституционно-правовой организации исполнительной власти в Австрийской республике, Королевстве Бельгии, Федеративной Республике Германии, Швейцарской Конфедерации, в т.ч., конституционно-правового закрепления статуса и системы органов исполнительной власти, проблем взаимоотношения и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации рассмотрены в трудах зарубежных ученых – Р. Вальтера, Ф. Дельпере, Й.Иензее, М. Йештадта П.Кирхгофа, Г.Колера, Л.Мадера, Г. Майера, К.Нюсплигера, Т.Отлингера, К. Плоккера, Ф.Ульмана, А. Фосскуле, Г. Холлиса, Г. Шмидта и др.
Вместе с тем, при всем многообразии перечисленные выше научные труды не охватывают всех проблем темы, избранной для диссертационного исследования. В свете возможного реформирования федеративных отношений в Российской Федерации все острее ощущается необходимость проведения комплексного сравнительного исследования системы органов исполнительной власти федеративных государств.
Объектом диссертационного исследования являются системы органов исполнительной власти, сложившиеся в федеративных государствах Западной Европы и Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), закрепляющие институт исполнительной власти. В диссертационном исследовании также проанализированы нормативные положения, регламентирующие статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, а также проблемы взаимодействия между ними.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования системы органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), что позволило определить общие и особенные тенденции ее развития, а также предложить возможные направления использования зарубежного опыта для совершенствования российского законодательства об исполнительной власти.
Цель исследования достигается посредством решения следующих з а дач:
- рассмотреть понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах;
- выявить особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, представитель характеристику моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах;
- исследовать конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях;
- изучить специфику статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах;
- проанализировать особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах;
- рассмотреть формы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики федерализма, а также правового положения и системы органов исполнительной власти в современном демократическом правовом государстве, в том числе, С.С. Алексеева, С.Н.Бабурина, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Ю.А. Дмитриева, Е.И.Козловой, Л.М. Колодкина, Б.П. Кондрашова, О.Е.Кутафина, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова и др.
Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера (Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики», Конституция Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.), Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г., Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.), а также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германия, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации.
При подготовке диссертационного исследования также были проанализированы законодательные акты, устанавливающие статус и полномочия федеральных правительств, иных федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских федеративных государствах, в том числе, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», специальные законы Королевства Бельгии 1980 г. (в ред. от 1988 г.) «Об институциональных реформах» и 1989 г. «О брюссельских институтах», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства», Регламент федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.), Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации».
Диссертантом также были рассмотрены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, земель Австрийской республики и Федеративной Республики Германии, кантонов Швейцарской Конфедерации, закрепляющих правовое положение региональных органов исполнительной власти; подзаконные нормативные правовые акты, изданные главами государств, правительствами Российской Федерации и европейских федеративных государств.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов – сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования систем органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы, что позволило определить общие и особенные тенденции их развития. Диссертантом уточнены понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах; выявлены особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах; исследованы конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях.
В диссертации также изучены специфика статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах; проанализированы особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах; рассмотрены формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содерж а щие эл е менты научной новизны.
1. Диссертант уточняет определение исполнительной власти в современном демократическом государстве как получившую конституционную институционализацию самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством, а также решении иных задач: обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; обеспечение основных прав и свобод человека; выполнение международно-правовых обязательств государства; реализация государственной политики по обороне и безопасности государства.
2. Установлено, что в федеративном демократическом правовом государстве принцип распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов основывается на принципе разделения властей, поскольку оба этих принципа государственности являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства современных федеративных государств и предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти.
Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, а также построение системы органов исполнительной власти на двух уровнях – федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации. Особенности организации систем органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы обусловлены спецификой сложившихся в них моделей государственного устройства.
3. Конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях – федеральном и региональном (уровне субъектов федерации):
а) по общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, закрепляется право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также определяются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.
б) исключение составляют Бельгия, в которой отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ, а также Российская Федерация, где в специальном федеральном законе установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом Российской Федерации как главой государства и Правительством Российской Федерации. Наличие такого закона в Российской Федерации свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти;
в) второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство.
4. Особенности модели федерализма, реализованные в конкретном государстве, обусловливают специфические модели организации федеральных систем органов исполнительной власти:
а) построение Бельгии и Швейцарской Конфедерации по национально-территориальному принципу обусловливает необходимость учета при формировании данных правительств государств не только политические предпочтения избирателей, но и национальную принадлежность, а также принадлежность к определенному субъекту федерации;
б) децентрализованный характер федеративного устройства в Швейцарской Конфедерации обусловливает отсутствие территориальных подразделений у федеральных органов исполнительной власти;
в) в Австрии и Германии учреждение территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется в тех случаях, когда это прямо предусмотрено их конституциями. Деятельность правительства как органа исполнительной власти общей компетенции, полномочия которого осуществляются на всей территории государства, играет значительную роль в обеспечении государственного единства данных федеративных государств;
в) в Российской Федерации – напротив, расширяются полномочия федеральных органов, увеличивается количество территориальных органов, в этом проявляется усиление централизации системы органов исполнительной власти.
5. Диссертантом установлено, что, как правило (Австрия, Германия, Швейцария), система органов исполнительной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно.
Исключения составляют Бельгия и Российская Федерация. При этом диссертант отмечает значительное влияние, которое институт Президента Российской Федерации оказывал на формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указывая, что оно может быть оценено как положительно с точки зрения обеспечения государственного единства и эффективности осуществления исполнительной власти, так и отрицательно, с точки зрения излишней централизации исполнительной власти.
Отличительной чертой организации и осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии является наличие горизонтальных связей между кантональными правительствами и иными органами исполнительной власти, что и обеспечивает ее единство.
6. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Австрии и Германии по воздействию на органы исполнительной власти субъектов федерации включают: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы и надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.
Диссертант отмечает, что особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента Российской Федерации, который принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливает действие дефектных актов, а также применяет меры юридической ответственности к высшему должностному лицу субъекта Федерации, который несет ответственность в случае утраты доверия Президента Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного иссл е дования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура и содержание диссертации . Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.
В первой главе – « Конституционно-правовые характеристики испо л нительной власти в Российской Федерации и федеративных госуда р ствах Европы » – осуществлено исследование понятия и признаков исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах (§ 1); раскрыты особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах (§ 2); рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях (§ 3).
В диссертации осуществлено исследование особенностей исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах.
Исполнительная власть - это сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями.
В юридической науке исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством. Исполнительная власть решает и иные основные задачи: а) обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; б) реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; в) обеспечение основных прав и свобод человека; г) реализация государственной социальной политики; д) выполнение международно-правовых обязательств государства; е) реализация государственной политики по обороне и безопасности государства. Среди основных институционально-правовых признаков исполнительной власти называются такие, как: а) подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти; б) вертикальная иерархия системы органов исполнительной власти; в) комплексный характер деятельности исполнительной власти; г) непрерывный характер деятельности органов исполнительной власти; д) предметный характер деятельности исполнительной власти; е) принудительный характер деятельности исполнительной власти.
В современном государстве исполнительная власть носит организующий характер, имеет возможности применять для решения стоящих перед ней задач средства принуждения, должна быть легитимной и легальной. Исполнительная власть носит подзаконный характер, поскольку реализующие ее государственные органы обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом. Существенный признак исполнительной власти усматривается и в ее предметном характере, который означает, что в отличие от законодательной и судебной исполнительная власть опирается на людские, материальные, финансовые ресурсы, обеспечивающие функционирование государства, обладает армией, органами безопасности, органами охраны правопорядка, другими государственными органами, обеспечивающими безопасность общества. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляясь постоянно и везде на всей территории государства.
Таким образом, закрепленный в конституции и реализованный в практике государственного строительства принцип федерализма предопределяет особенности системы органов исполнительной власти как в Российской Федерации, так и в других федеративных государствах. Особенности федеративного устройства государства не могут не отражаться на системе и структуре органов исполнительной власти, их взаимодействии между собой.
В диссертации представлена характеристика конституционных основ федеративного устройства государства как в Российской Федерации, так и в европейских федерациях - в Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии.
На основе анализа норм конституций Австрии, Бельгии, Германии, Российской Федерации и Швейцарской Конфедерации диссертантом выявлены характеристики федеративного государства, общие для всех этих государств: а) разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации; б) автономия (самостоятельность) субъектов федерации при решении вопросов, отнесенных к их ведению; в) существование механизмов участия субъектов в осуществлении государственного управления на федеральном уровне. Вместе с тем, диссертантом выявлены особенности моделей федеративного устройства, сложившиеся в Российской Федерации и европейских федеративных государствах.
Так, модель государственного устройства, сложившаяся в Бельгии, характеризуется следующими чертами: а) построение по национальному принципу, а также центробежный и двухполярный характер; б) наличие в составе государства двух видов субъектов федерации – регионов и лингвистических сообществ; в) сочетание принципов равноправия субъектов федерации и их асимметрии; г) исключительная компетенция федерации и субъектов федерации, а также отсутствие принципа верховенства федерального права.
Диссертантом выявлены также основные черты Швейцарской Конфедерации как федеративного государства: а) децентрализация конфедерации, предполагающая наличие суверенитета кантонов, ограниченного федеральной конституцией; б) субсидиарность при разделении компетенции, полномочий и предметов ведения; в) равноправие кантонов; г) единство государственно-правового пространства, с сохранением национальных, религиозных, культурных и иных традиций кантонов; д) общественное согласие, обусловленное широким использованием институтов прямой демократии.
Диссертантом установлено, что федеративное устройство Австрии и Германии обладает следующими чертами: а) построение по территориальному принципу; б) равноправие субъектов федерации; в) соответствия конституционного порядка в землях закрепленным в федеральных конституциях принципам республиканского демократического и правового государства; г) соподчинение федерации и субъектов федерации, что предполагает относительную централизацию или «унитарность» (М. Йештадт) федераций; д) субсидиарность; е) федеративная верность. Диссертант отмечает, что в настоящее время федеративные отношения в Австрии и Германии развиваются по пути расширения сотрудничества между субъектами федерации, т.е. по пути «кооперативного федерализма».
Диссертантом выявлены также особенности государственного устройства Российской Федерации, закрепленные в Конституции РФ и в федеральном законодательстве: а) государственная целостность и единство системы государственной власти, что в настоящее время привело к значительной централизации федеративных отношений; б) формирование предметов ведения и полномочий субъектов РФ «по остаточному принципу»; в) обеспечение соответствия законодательства и правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству; г) ассиметричный характер субъектов при условии соблюдения принципа равенства их прав во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Диссертант полагает, что принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов федерации и принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную тесно связаны друг с другом. Данные принципы являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии. Они предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти. Построение правового государства предполагает разделение полномочий между органами государственной власти как по горизонтали (между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти), так и по вертикали (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации). Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
Диссертант отмечает, что федеративный характер государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов федерации. Таким образом, федеративный характер государства предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления. В федеративных государствах Европы децентрализация и деконцентрация исполнительной власти являются признанными условиями ее эффективности.
На этой основе диссертантом сделан вывод о том, что особенности федеративного характера организации государственной власти оказывают существенное влияние на организацию исполнительной власти в федеративном государстве.
В диссертации рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях. Диссертант отмечает, что наиболее ярким проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти является закрепление в конституциях федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией.
Диссертантом установлено, что конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях – федеральном и региональном (уровне субъектов федерации). Исключение составляет законодательство Бельгии, в котором отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ. Полномочия, система органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, формы взаимодействия между ними устанавливаются исключительно Конституцией Бельгии и системой федеральных «специальных», «ординарных» и «конституционных» законов, среди которых наиболее важное место занимают специальные законы от 8 августа 1980 г. «Об институциональных реформах», от 12 января 1989 г. «О брюссельских институтах» и от 13 июля 2001 г. «О передаче отдельных полномочий регионам и сообществам», а также ординарные законы от 9 августа 1980 г. «Об институциональных реформах» и от 31 декабря 1983 г. «О реформе государственных институтов власти».
По общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, устанавливается право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также закрепляются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.
На уровне законов федерации могут быть установлены:
а) статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти общей компетенции - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации». При этом, правовое положение федеральных органов исполнительной власти устанавливается подзаконными актами правительства;
б) статус и правовое положение министерств - Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства». При этом, взаимодействие между членами федерального правительства Германии устанавливается подзаконным актом - Регламентом федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.).
Уникальным является опыт Российской Федерации, в которой Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом РФ как главой государства и Правительством РФ. Диссертант предполагает, что наличие такого закона свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти.
Второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации - конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство. При этом, установлено, что в Российской Федерации а Швейцарской Конфедерации система законодательства субъектов федерации, закрепляющая статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов федерации, в основном, «корреспондирует» с системой федерального законодательства. В Австрии, напротив, на уровне земель отсутствует законодательство, закрепляющее статус министерств, но приняты подзаконные акты, устанавливающие регламент земельного правительства, статус губернатора земли, а также территориальных органов управления.
Вторая глава - « Системы органов исполнительной власти в Росси й ской Федерации и зарубежных государствах Европы: конституцио н но-правовое исследование » посвящена исследованию специфики статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах (§ 1); сравнительно-правовому анализу особенностей правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах (§ 2); рассмотрению основных направлений взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии (§ 3).
Диссертантом установлено, что федеративный характер государства и, в частности, построение федерации по национальному принципу, может оказывать существенное влияние на порядок формирования федеральных органов исполнительной власти. Так, в Федеральное правительство Бельгии формируется не только с учетом политических предпочтений избирателей, выраженных ими при формировании Палаты представителей, но и принадлежности к лингвистическому сообществу (ст. 99 Конституции Королевства Бельгии). Указанные правила призваны обеспечить формирование правительств, которые будут иметь возможность действовать, основываясь на принципах коллегиальности и консенсуса.
Порядок формирования Федерального совета - правительства Швейцарии в соответствии со сложившимся конституционно-правовым обычаем также формируется не только исходя из представительства политических партий в Федеральной ассамблее, но и с учетом национальной, религиозной и половой принадлежности кандидатов в члены правительства, а также жительства их в определенных кантонах. В нем постоянно представлены 2 крупнейших кантона - Берн и Цюрих, один из западных кантонов с франкоязычным населением, а также женское население страны. Особый порядок формирования правительства Швейцарии, также как и в Бельгии обеспечивает создание органа, который выполняет функции коллективного главы государства, а также способен функционировать на основе принципов коллегиальности и коллективного принятия решений.
Полномочия Федерального совета Швейцарии определены в ст.ст. 180-186 Конституции: а) определение целей и средств правительственной политики; б) выработка финансового плана, составление проекта бюджета, исполнение бюджета; в) ведение иностранных дел, а также представительство Швейцарии в международных отношениях; г) обеспечение внешней безопасности, независимости и нейтралитета Швейцарии, поддержание внутренней безопасности; д) обеспечение взаимодействия между Федерацией и отдельными кантонами.
Органы исполнительной власти специальной компетенции представлены в Швейцарской Конфедерации 7 департаментами федеральной канцелярией, которые имеют исключительно центральный аппарат и не имеют территориальных подразделений в кантонах. При образовании Конфедерации не планировалось создания административного аппарата, а исходили из того, что исполнение федеральных законов будет осуществляться кантонами. Это функциональное разделение (законодательство по вопросам, находящихся в компетенции Конфедерации, осуществляется федеральным органом, а исполнение - кантонами) продолжает успешно функционировать и именуется «исполнительный федерализм».
Организация и деятельность правительства в Австрии и Германии основана на принципах «канцлерской демократии» и самостоятельности министров в сфере полномочий, отнесенных к их ведению.
Однако особенностью реализации данных принципов в Австрии является то, что Федеральное правительство фактически функционирует на основе принципа коллегиальности, что выражается в сложившейся практике единогласного принятия им решений, хотя какие-либо правовые основы для этого отсутствуют. Федеральный канцлер Австрии осуществляет общее руководство Правительством, а также возглавляет Ведомство Федерального канцлера, не занимая «вышестоящего положения» по отношению к федеральным министрам. Согласно Конституции Австрийской республики Правительство осуществляет общее текущее управление государственным механизмом. К его ведению в сфере законодательства отнесены: разработка и предложение законопроектов Национальному совету; представление в Национальный совет проекта закона о государственном бюджете; опротестование законов ландтагов земель; исполнение федеральных законов.
Федеральные министры Австрийской Республики руководят отраслевыми министерствами либо выполняют особые поручения без управления каким-либо министерством. Федеральные министерства в соответствии с законом «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств» обязаны обеспечивать выполнение относящихся к компетенции высших органов федерального управления задач, действуя при этом целесообразно, рентабельно, экономично и законно. При этом, создание федеральных органов исполнительной власти в землях допускается только в порядке исключения, для осуществления полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 102 Конституции Австрии или с согласия правительства земли. Если исполнение функций, которые относятся к непрямому федеральному управлению, поручено федеральным органам, в частности, органам федеральной полиции, то федеральные органы при исполнении данных функций подчиняются губернатору земли и связаны его указаниями.
Правительство ФРГ является высшим органом исполнительной власти, его функция которого заключается в осуществлении политического руководства государством. Правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62), которые вместе образуют кабинет. Федеральному канцлеру ФРГ принадлежат ключевые права по формированию Правительства, определению его структуры, организации и руководству его работой, а также определению основных направлений государственной политики. При этом несмотря на наличие обширных полномочий, весьма значительную роль в практике правительственной деятельности играет фактор коллегиального взаимодействия Федерального канцлера и федеральных министров в условиях административной самостоятельности членов Правительства. А федерация не имеет общих органов управления, которые отвечали бы за решение широкого круга задач, она располагает только специальными органами для специальных сфер деятельности. Правительство ФРГ, таким образом, представляет объединение федеральных министров. Только канцелярия Федерального канцлера имеет определенные функции общего характера - координирование деятельности федеральных министерств.
Федеративный характер государства оказывает воздействие и на организацию федеральных органов исполнительной власти Германии. Положения ст. 83, а также статей, содержащихся в главе VII Основного закона ФРГ, образуют запрет так называемого «смешанного управления», в соответствии с которым принципиально недопустимы «полномочия земель по совместному планированию, управлению и вынесению решений любого типа, если только конституцией не предусмотрена передача Федерации соответствующей компетенции».
Федеральные органы исполнительной власти представлены центральными органами, которые не имеют собственных подчиненных им подразделений. Территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти в ФРГ имеются в тех немногих областях, в которых Основной закон определенно предусматривает многоступенчатую административную структуру или разрешает создание федеральных органов исполнительной власти средней и нижней ступени (ст. 87 Основного закона). Особый случай представляет собой управление финансами. Как федерация, так и отдельные земли имеют собственные органы финансового управления. На средней ступени существует, однако, совместное ведомство Федерации и соответствующей земли – Главная финансовая дирекция, которая руководит финансовым управлением федерации и земли в своем районе.
Система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации представлена Правительством РФ (ст. 110 Конституции РФ), а также федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, которое руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а также в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти могут учреждать в субъектах Российской Федерации свои территориальные подразделения и осуществлять через них свои полномочия. Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, определяется специальным нормативным актом. Установлено также, что одной из современных тенденций развития системы федеральных органов исполнительной власти является учреждение территориальных органов исполнительной власти в структуре ранее не имевших их федеральных органов исполнительной власти. Подобная организация системы исполнительной власти может привести к тому, что федеральные органы исполнительной власти будут стремиться подменить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, следствием чего станет дальнейшая централизация системы органов исполнительной власти.
Диссертантом рассмотрены также особенности правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах.
Диссертант полагает, что учреждение конституциями федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией является проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона Австрии «Конституция Австрийской республики» от 10 ноября 1920 г. установлено, что исполнительная власть в субъектах федерации осуществляется правительством, которое формируется ландтагом. Анализ конституций земель Австрийской рес публики, а также регламентов их правительств и постановлений правительств, закрепляющих статус губернаторов земель, позволяет сделать вывод о том, что деятельность земельных правительств основана не на принципе самостоятельности министров, а на принципах коллегиальности и коллективного принятия решений.
Конституция Королевства Бельгии в ст.ст. 39, 121 и 137 учреждает правительства 2-х видов субъектов федерации – правительства языковых сообществ и правительства регионов. При этом, правовой статус, состав и порядок функционирования правительств регионов и языковых сообществ (за исключением Немецкоязычного) определяется Специальным законом от 8 августа 1980 г. о реформировании государственных институтов, правовое положение правительства Немецкоязычного сообщества регулируется ординарным законом (ст.ст. 121-123 Конституции Бельгии). Правительства сообществ и регионов образуются обычно на основе пропорционального представительства от партий, обладающих депутатскими мандатами в советах. По одному из членов исполнительных органов Фламандского и Французского сообществ должны принадлежать к Брюссельскому столичному региону. В Брюссельском регионе исполнительный орган включает в свой состав по 2 представителя от французской и нидерландской языковых групп. Особенностью структуры органа исполнительной власти Брюссельского региона является учреждение коллегий по делам Французского сообщества и по делам Фламандского сообщества, каждая из которых состоит из двух членов, принадлежащих к соответствующе и языковой группе органа исполнительной власти Брюссельского столичного региона. Члены обеих коллегий образуют Объединенную коллегию, которой руководит председатель правительства, обладающий только совещательным голосом.
По смыслу Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. организация исполнительной власти в землях является предметом компетенции земель. Основной закон ФРГ не дает каких-либо указаний на этот счет. В ряде земель специальное законодательство всеобъемлюще устанавливает структуру исполнительной власти, в других - система органов исполнительной власти регулируется несколькими законами, которые имеют отдельные пробелы в правовом регулировании.
Во всех землях ФРГ учреждены органы исполнительной власти общей и специальной компетенции. Полномочия земельных органов исполнительной власти специальной компетенции исчерпывающим образом закреплена в земельном законодательстве. Они учреждаются для решения особых задач исполнительной власти, для которых требуются специалисты и соответствующее оснащение. В круг полномочий органов исполнительной власти общей компетенции входят все те вопросы, на которые не распространяется компетенция специального органа. Концентрация задач исполнительной власти в руках общего органа управления (горизонтальная концентрация) служит единству управления и должна предотвращать конфликты, связанные с разграничением компетенций.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ 1993 г. субъекты Российской Федерации самостоятельно учреждают органы исполнительной власти, которые, однако, при исполнении федеральных законов составляют единую систему с федеральными органами исполнительной власти. При этом, Конституция России ограничивает самостоятельность субъектов федерации в данной сфере основами конституционного строя и положениями соответствующего федерального закона. Анализ Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что именно в данном законе закреплены и основы системы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 18 закона в субъекте Федерации в обязательном порядке учреждается должность высшего должностного лица исполнительной власти, который формирует высший орган исполнительной власти субъекта Федерации. Закон также устанавливает полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 20).
Особенностью организации исполнительной власти субъектах Российской Федерации в силу особенностей федеративного устройства Российского государства является то обстоятельство, что на систему данных органов значительное воздействие оказывает Президент РФ - глава государства. Такой характер организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации приводит к преимущественному развитию «вертикальных» связей в системе исполнительной власти и ослаблению «горизонтального» взаимодействия между органами исполнительной власти различных субъектов Федерации.
Правительства кантонов Швейцарии представляют собой коллегиальный орган, члены правительств равны в правах. В процессе формирования кантональных правительств также должны быть обеспечены политическая стабильность, интеграция и равновесие политических сил кантонов. При этом также должны учитываться и политические предпочтения избирателей кантонов, выраженные ими при выборах кантональных парламентов. Главы исполнительной власти избираются либо самим правительством (Цюрих, Женева и т.д.), либо кантональным парламентом из числа членов правительства (Берн, Люцерн и т.д.).
Правительствам кантонов отведена ведущая роль в формировании политики кантона, они планируют и координируют ее осуществление в рамках полномочий кантонов; наделены полномочиями по осуществлению подзаконного нормативного правового регулирования, а также полномочиями в сфере кантональных финансов; осуществляют интеграцию деятельности кантональных органов исполнительной власти специальной компетенции.
Особенностью осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии являются обширные горизонтальные связи, в которые вступают органы исполнительной власти общей и специальной компетенции. В 1993 г. была создана Конференция кантональных правительств с целью обеспечения сотрудничества между кантонами в объеме их полномочий и предметов ведения, а также обеспечение участия субъектов федерации в федеральных делах, затрагивающих их интересы. Важной формой сотрудничества являются Конференции руководителей кантональных органов исполнительной власти. Наиболее активно взаимодействуют кантональные департаменты полиции, юстиции, финансов, социальной защиты. Результатом деятельности Конференций могут быть конкордаты и соглашения. Межкантональные органы исполнительной власти могут быть учреждены на основании соглашений между кантонами.
Органы исполнительной власти кантонов могут создавать объединения с целью решения конкретных задач (например, экономических и транспортных проблем), а также региональные организации. Правительство кантона решает вопрос о вступлении в организацию по собственному усмотрению. Участниками подобных организаций могут быть и части кантонов (округа), а также общины.
В диссертации также рассмотрены основные направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и федеративных государствах Европы.
Установлено, что основу такого взаимодействия закладывают нормы конституций и законов, закрепляющие распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Сравнительно-правовое исследование законодательства европейских федеративных государств показывает, что в общим для них принципом распределения предметов ведения и полномочий является принцип субсидиарности. В соответствии с ним предполагается передача государственно-властных полномочий на тот уровень, на котором они будут выполняться с максимальной эффективностью. Это означает наделение субъектов федерации максимально возможными полномочиями. Таким образом, федерация выполняет только те функции и задачи, которые выходят за рамки возможностей субъектов. Наиболее полно данный принцип закреплен в ст.ст. 3, 42 и 43 Конституции Швейцарии: кантоны осуществляют все полномочия, которые не переданы Конфедерации, а Конфедерация – только полномочия, закрепленные за ней Конституцией. При этом, уровням публичной власти предметы ведения разделены на 4 группы: а) исключительная компетенция Конфедерации; б) предметы, по которым Конфедерация осуществляет законодательное регулирование, а на кантоны возлагается обязанность по реализации федеральных законов; в) предметы ведения, по которым законодательное регулирование осуществляется Конфедерацией и кантонами совместно; г) исключительная компетенция кантонов.
Основной закон ФРГ по смыслу ст.ст. 30 и 80 также устанавливает, что осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач осуществляется землями, если иное не установлено законом. Исследование норм Основного закона ФРГ позволяет сформировать 4 группы полномочий органов исполнительной власти федерации и земель: а) полномочия органов исполнительной власти земель по исполнению законодательства земель; б) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов под надзором органов власти федерации; в) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов в силу прямого поручения федерации; г) исполнение федеральными органами исполнительной власти федеральных законов. При этом, в соответствии со ст. 83 Основного закона земли исполняют федеральные законы как свои собственные, если Основной закон не устанавливает иного. Близкие по смыслу положения содержатся и в Конституции Австрии (ст.ст. 10-12, 14, 14а, 15, 102-104).
Напротив, в соответствии с ч. 2 ст. 35 и ст. 39 Конституции Бельгии, субъекты федерации (сообщества и регионы) обладают только компетенцией, которая им специально передана Конституцией и органическим законодательством. Кроме того в ст.ст. 127-130 и 135 Конституции Бельгии содержится исчерпывающий перечень полномочий сообществ и регионов, а также сферы, зарезервированные за федерацией.
В Российской Федерации в силу особенностей изложения ст.ст. 71-73 и 77 Конституции РФ с достоверностью установить разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации возможно только путем исследования положений ст.ст. 26.1-26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных федеральных законов, принятых как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения. Однако полномочия органов исполнительной власти также можно с известной долей условности разделить на группы, аналогичные группам полномочий органов исполнительной власти в Австрии и Германии.
Анализ конституций и законодательства Австрии и Германии позволяет следующим образом сгруппировать полномочия федеральных органов исполнительной власти на органы исполнительной власти субъектов федерации: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом, если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы, а также надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.
Особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является Россия является включение в данный процесс Президента РФ как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов федерации и приостанавливает действие дефектных актов. Наконец, высшее должностное лицо субъекта федерации несет ответственность в случае утраты доверия им Президента РФ.
Взаимосвязи внутри системы исполнительной власти Российской Федерации имеют несколько меньшее значение. Правительство РФ: а) осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; б) обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов федерации; в) разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации; утверждает соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации о передаче осуществления части полномочий.
В Бельгии формой взаимодействия между органами исполнительной власти федерации и субъектов являются межминистерские конференции, которые были учреждены с целью осуществления сотрудничества (выработки единой политики в определенных сферах, а также подготовки договоров о сотрудничестве) и разрешения конфликтов между органами исполнительной власти различных уровней путем переговоров. Если межминистерская конференция не смогла разрешить конфликтную ситуацию, то в течение 60 дней с момента получения сообщения Совета Министров об имеющихся возражениях, приостановленные действия Правительства региона или сообщества подлежат прекращению по указу главы государства. При этом, административный департамент Государственного Совета должен в течение шести месяцев дать оценку действительности королевского указа.
В Швейцарии взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти кантонов имеют характер консультаций, обеспечивающих участие кантонов в принятии решений на федеральном уровне.
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные теоретические выводы по вопросам, составляющим предмет исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публик а циях а в тора.
1. Духновская З.А. Правительство федеративного государства в системе органов исполнительной власти (на примере Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии) // Государственная служба. 2012. № 2. С. 110-115. 0,5 п.л.
2. Духновская З.А. Федеративная исполнительная власть: проблемы организации и функционирования // Государственное строительство и право. Выпуск 29, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М.: Изд-во МосГУ, 2011. С. 27-36. – 0,7 п.л.
3. Духновская З.А. Организация исполнительной власти в Бельгии: конституционные основы и проблемы реализации // Государственное строительство и право. Выпуск 30, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М., 2011. С. 22-27. - 0,7 п.л.
4. Духновская З.А. Статус и система региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы // Государственное управление и право. Выпуск 11, 2011. / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М., 2011. С. 61-72. 0,6 п.л.
5. Духновская З.А. Проблемы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и за рубежом // Право и современные государства: научно-юридический журнал. 2012. №. 3. С. 20-23. – 0,4 п.л.
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Духновской Зоси Анатольевны
Тема диссертационного исследования
«Исполнительная власть в Российской Федерации и федеративных государствах Европы: конституционно-правовое исследование»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Чепурнова Наталья Михайловна
Изготовление оригинал макета
Духновской З.А.
Объем 1,1 п.л.
Отпечатано в ОМПТ ФГОУ ВПО РАГС. Заказ №________
119606, Москва, пр-т Вернадского, 82
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря.
Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство.
Такого рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Таким образом, государственное устройство – это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.
Государственное устройство Российской Федерации – это территориальная организация Российской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государственных связей с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, городами федерального значения, автономными областями и автономными округами.
Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой федерации, но и ее субъектов. К ним, согласно Конституции Российской Федерации, относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов , которые в своей совокупности образуют единую систему. Согласно Конституции Российской Федерации, в нее входят органы государственной власти и органы государственной власти ее субъектов. Конституция Российской Федерации предусматривает наличие органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Органы законодательной власти – это Федеральное Собрание Российской Федерации; народные, государственные и законодательные собрания, государственные собрания республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Главной особенностью законодательных органов является необходимость их избрания непосредственно народом. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, всеми нижестоящими государственными органами и органами местного самоуправления.
Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные. Федеральное Собрание Российской Федерации является федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации, а все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, относятся к региональным, которые действуют в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации.
Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются на срок 4 года. Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава Председателей. Основная функция Федерального Собрания – принятие федеральных законов.
Органы исполнительной власти – это высший орган федеральной исполнительной власти – Правительство Российской Федерации, а также министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты и главы администраций субъектов федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства), возглавляемые Правительством Российской Федерации. Для органов исполнительной власти характерно то, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти, либо избираются народом.
Правительство Российской Федерации образуется Президентом Российской Федерации и состоит из Председателя (который назначается с согласия Государственной Думы), его заместителей и федеральных министров по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство также обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения и социального обеспечения. Оно принимает меры по обеспечению законности, правопорядка, по борьбе с преступностью.
Органы исполнительной власти делятся по территориальному признаку на федеральные и субъектов федерации. По характеру полномочий различают органы исполнительной власти общей компетенции (ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности) и специальной компетенции (ведающие отдельными отраслями или сферами). Следует также различать органы исполнительной власти коллегиальные (Правительство Российской Федерации и правительства субъектов федерации) и единоначальные (например, министерства).
Органы судебной власти – Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации, другие федеральные суды, а также суды субъектов федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд рассматривает некоторые споры о компетенции, возникающие между органами государственной власти, а также жалобы о нарушениях прав и свобод граждан.
Суды общей юрисдикции состоят из Верховного Суда Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации и местных (городских или районных) народных судов. Они рассматривают гражданские дела (с участием граждан), а также уголовные, административные и некоторые иные дела.
Арбитражные суды состоят из Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных окружных судов и арбитражных судов субъектов федерации, которые рассматривают экономические споры.
Особую группу государственных органов составляют органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью в стране. Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент Российской Федерации . Он не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти и является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации. Президент избирается на 4 года на основе всеобщего прямого тайного голосования. Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет, не моложе 35 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Президент назначает Председателя Правительства, формирует и возглавляет Совет Безопасности, назначает выборы Государственной Думы, подписывает и обнародует федеральные законы, подписывает международные договоры России.
В настоящее время в печати, институтах государства широко обсуждаются вопросы совершенствования общей конструкции власти и управления, главным образом связанные с федеративной формой организации взаимодействия субъектов Федерации с Центром, с практическим осуществлением конституционных норм федерализма в государственном управлении. Дискуссию питают реальные проблемы, с которыми сталкиваются государственные органы в своей деятельности. И, кроме того, - те тенденции и противоречия, которые обозначились в таких явлениях, как неуправляемость регионами и дезинтеграция. О неуправляемости, а точнее говоря, о факторах, препятствующих эффективному государственному управлению, во весь голос заговорили представители Центра и губернаторы. О дезинтеграции пишут политики, не стоящие у власти, многие аналитики, занимающиеся проблемами федерализма, и журналисты, сигнализирующие об опасности регионализма, «тихом разломе» государства и т. п.
Каковы же причины проблем, вызывающих беспокойство широкой общественности и властей предержащих за положение в государстве? В большинстве своем они сводятся участниками дискуссии к несовершенству нынешней федеративной формы организации системы государственной власти и управления. Есть, правда, политические деятели, отвергающие вообще федерализм как форму организации нашего государства. Но их мнение не встречает поддержку ни в законодательных, ни в исполнительных органах государства. Конституционно закрепленная федеративная форма Российского государства и федерализм как принцип государственного управления в общем соответствуют социально-экономическим, политическим и культурологическим особенностям страны, ее национальным традициям. Попытки противников федерализма аргументировать свою точку зрения ссылками на государственное устройство царской России не убеждают; историю страны не повернуть вспять, как бы некоторые консерваторы ни желали такое осуществить. Проблема заключается не в разрушении федерализма, а в достройке нынешней модели, в приведении федеративной организации государственной власти и управления в соответствие с современным переходным состоянием общества, его политической и экономической систем, складывающейся новой социальной структурой.
Обозначим главные узлы российского федерализма, порождающие антисистемные тенденции и факторы, стимулирующие явления неуправляемости регионами и местными сообществами.
Первое. Противоречивость принципов федеративного устройства Российского государства, заложенных в Конституции РФ.
Они выше отмечались. Это: а) противоречивое сочетание принципов формирования субъектов Федерации - национально-государственного и административно-территориального; б) провозглашение принципов целостности государства и в то же время права народов на самоопределение (отсутствие запрета на выход из состава Федерации); в) признание формального равенства субъектов Федерации и вместе с тем заложенное в Конституции неравенство их во взаимоотношениях с Центром и между собою по объему прав, иначе говоря, «асимметричность» Федерации; г) сочетание конституционного принципа формирования федеративного государства с практикой договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федеративным центром и субъектами РФ.
Указанные противоречия в своей основе объективно обусловлены многонациональным составом общества, предшествующим историческим опытом федеративного строительства (главным образом советским) и приверженностью к нему большинства населения национальных регионов; международными принципами взаимотношений наций внутри государств; существующими в стране существенными различиями в уровнях социально-экономического развития регионов. Если говорить о субъективных причинах противоречий, то они проявляются в выборе политическим руководством вариантов и механизмов реализации конституционного принципа строительства федерализма и распределения объектов управления и властных полномочий. В частности - договорного варианта, который, при отсутствии правового регламентирования, таил в себе элементы субъективизма.
Второе. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях геополитической роли, которую играют они в Федерации, а также научно-технического, демографического и культурного потенциалов, с чем связаны диспропорции уровней реализации общенациональных стандартов социальных благ. Стоит ли, скажем, доказывать наличие многократного превосходства финансово-экономического и научно-технического потенциала Москвы или Санкт-Петербурга над другими субъектами РФ? В двух столицах России сосредоточены львиная доля финансового капитала и основная часть научно-производственных и научно-исследовательских центров страны. Здесь основной информационный ресурс. Политическая атмосфера в стране в значительной мере определяется той атмосферой, которая складывается в Москве и Санкт-Петербурге. С таким неравенством многие регионы, располагающие значительным экономическим потенциалом и играющие возрастающую роль в государстве, не согласны и стремятся противостоять доминирующему влиянию городов-гигантов. Даже в политическом плане, например, практикуется организация региональных избирательных блоков при проведении выборов в Государственную Думу.
Существует и другая проблема: несоответствие новым геополитическим и экономически реалиям социально-экономического развития некоторых административно-территориальных делений. Так, северные районы и Приморье в настоящее время играют важную роль в обеспечении стратегических интересов страны, а их геополитическое положение «окраин» страны закрывает путь к развитию в условиях перехода к рыночной экономике. Возникшее противоречие толкает эти районы к обособлению от других регионов.
Фактическое неравенство во многом закрепляется договорной практикой разграничения объектов управления и полномочий между Центром и субъектами Федерации. Восприятие лидерами субъектов РФ выдвинутого политическим руководством России в период борьбы против союзного государства лозунга «берите столько суверенитета, сколько можете переварить» стимулировало стремление (особенно лидеров национальных образований) расширить сферу своего влияния и круг полномочий без учета интересов государства и соседних регионов. А вновь приобретенное не каждому хочется отдавать. Отсюда соответствующая политическая позиция - источник противоречий в федеративных отношениях. Не желая обострять их, а, напротив, стремясь законсервировать (хотя бы временно), Центр при заключении договора с тем или иным регионом ориентировался прежде всего на уже используемые данным субъектом РФ объем полномочий и масштабы управляемого им объекта. Кроме того, на принимаемое согласованное решение могут оказывать влияние социально-политическая и экономическая роль субъекта в обеспечении стратегических интересов государства; политическая позиция лидера субъекта РФ, его близость к высшему руководству государства; политическая конъюнктура и т.д. В печати высказывалось мне ние, что провозглашаемые Центром правила взаимоотношения с регионами имеют двойной стандарт: «для бедных и слабых субъектов Федерации они обязательны, а для богатых и национально ориентированных они не действуют».
Подведение юридической основы под договорную практику разграничения сфер общественных отношений, регулируемых федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации, и властных полномочий поставит заслон отмеченным негативным явлениям. Такой основой являются Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с внесенными в него в 2000-2003 гг. изменениями .
Законы устанавливают принципы: конституционности, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, согласования интересов Российской Федерации и субъектов РФ, добровольности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности заключения договоров и соглашений. Так, согласно принципу конституционности, любые нормативные акты Российской Федерации и субъектов РФ, включая договора и соглашения, не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Принцип равноправия субъектов РФ фиксирует необходимость соблюдения этой важнейшей нормы во взаимоотношениях их с органами государственной власти России при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений. Законами устанавливаются формы реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов Федерации; определен порядок заключения договоров и соглашений. Важно подчеркнуть п. 2, ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ: «Договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу». Субъектам Федерации предлагается привести в соответствие с данным законом «свои законы» и иные правовые акты в течение двенадцати месяцев со дня вступления его в силу. Теоретически значение принятых Федеральных законов для дальнейшего совершенствования федерализма как формы устройства государственной власти и управления в стране очевидно. Подтвердить его должна практика. В законах сформулированы требования, реализация которых позволит существенно снизить влияние на федеративную организацию системы государственного управления противоречия, связанного с фактическим неравенством между субъектами РФ в их взаимоотношениях с Федеральным центром.
Третье. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма. Мы уже отмечали отсутствие в России реальной единой системы государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции провозглашается единая система исполнительной власти, образуемая федеральными органами власти и органами субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ, фактическое строительство ее не завершено. Этот вывод подтверждается многочисленными высказываниями в печати руководящих лиц различных уровней государственной иерархии - лидера парламента, глав Правительства, губернаторов и других ответственных чиновников.
Так, бывший в то время Председателем Правительства России Е.М. Примаков, выступая в Совете Федерации в декабре 1998 г., подчеркнул важность вопроса об укреплении федерализма. Он предложил восстановить вертикаль власти: местное самоуправление - администрация субъектов Федерации - Федеральный центр. Восстановление властной вертикали, по мнению Е.М. Примакова, является условием сохранения и укрепления целостности государства. Процесс создания вертикали власти оратор связал с развитием экономических взаимоотношений между субъектами Федерации. Такие взаимоотношения (рыночные и сотрудни чества) будут способствовать преодолению фрагментарности России, превращению ее в реальное социально-экономическое (а не только правовое) государственное образование.
Председатель Правительства РФ С.В. Степашин (ныне также бывший) в своем выступлении на экономическом форуме в Санкт-Петербурге (июнь 1999 г.) подчеркнул необходимость оптимизировать отношения федеральной и региональной власти: «Для эффективного регионального развития России особенно важно единство всех ветвей власти как на федеральном, так и на региональном уровне». «История учит - тесная взаимосвязь политического федерализма с экономическим - основа сильного демократически и экономически развитого государства. В конечном счете объединению территорий способствует здравый экономический расчет, единство интересов, делегирование определенных экономических и политических функций на уровне... централизующей власти, при сохранении значительных экономических полномочий и свобод регионов...» Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, выступая на том же форуме, назвал среди приоритетов политики правительства «укрепление системы власти в стране», а также «ответственность власти перед обществом, ее подконтрольность» .
Опытный губернатор Ярославской области А.И. Лисицын пишет о слабости, даже «аморфности» власти. «Сегодня власть фактически имеет два разрыва. Первый - на уровне «губернатор - местное самоуправление». Губернатор может местному самоуправлению «только что-то рекомендовать». Местное самоуправление имеет право не выполнять решения губернатора. Второй разрыв на уровне «губернатор - Президент». Избранный губернатор менее зависим от президента и правительства. Большая степень свободы: но она не работает на благо устройства всей вертикали государственной власти. Каждый руководитель пытается проводить свою политику в регионе - в области экономики, в политической, социальной сферах. Каждый регион стал устанавливать модель своих экономических отношений. «Отсутствует единая политика в экономике» .
Известный ученый-юрист, начальник правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исаков отмечает, что Конституция РФ ликвидировала советскую систему, базировавшуюся на принципе «демократического централизма»: подчиненности меньшинства большинству, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих; упразднила понятия «вышестоящий», «нижестоящий». Принцип демократического централизма заменен принципом разделения властей. Теперь каждый уровень власти имеет свою компетенцию и должен действовать в ее рамках, уважая права других субъектов. «Теоретически это более совершенная система». Очевидно, однако, что новая система взаимодействия федеральных структур, субъектов Федерации и местного самоуправления «находится в стадии становления, сопровождаемого массой болезненных коллизий» между ними. Пока «реформаторам» не удалось создать оптимальную модель государственной власти, которая соответствовала бы нынешнему состоянию общества. Старая вертикаль государственного управления разрушена, принципы новой системы не отработаны, муниципальные органы чувствуют себя вообще вне государства. Отсюда - постоянные трения между органами власти различного уровня, всеобщая безответственность, бесконтрольность в распоряжении собственностью и расходовании бюджетных средств, реальная угроза нового распада страны - уже Российской Федерации .
Наконец, как бы обобщая дискуссию, развернувшуюся в обществе, президент России Б. Н. Ельцин на встрече с руководителями законодательных органов субъектов Федерации в июне 1999 г. высказал требование о необходимости сочетания широких прав субъектов РФ с соблюдением конституционных принципов и законов Федерации. Иначе говоря, обозначил проблему самостоятельности субъектов РФ и единства государственной власти. Президент поставил вопрос о ликвидации противоречий в законодательных актах региональных субъектов с законами Федерации. Глава государства считает целесообразным ввести порядок, при котором Центр будет иметь право запрещать применение противоконституционных региональных законодательных актов и даже распускать законодательные собрания, принимающие подобные акты, и снимать с должностей глав администраций с последующим назначением новых выборов тех и других. Предложение президента было воспринято неоднозначно: некоторые руководители законодательных собраний высказали опасение, что предлагаемый порядок может быть использован для «сведения счетов» с неугодными для Центра. Подобные сомнения говорят о политической культуре российских властей всех уровней, к сожалению, не привыкших «играть по правилам», установленным законом. А с другой стороны, о существовании реального противоречия между широкими правами регионов и необходимостью обеспечения единой государственной власти, ее вертикали. Только точно отработанный во всех отношениях законодательный механизм может блокировать проявления волюнтаризма во взаимоотношениях федеральных и региональных властей, уничтожить почву для возможных взаимных подозрений и недоверия.
Решению задачи укрепления единства государственной власти во многом способствует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с последовавшими в 2000-2003 гг. вносившимися в него 6 раз изменениями) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В законе, в частности, утверждается принцип единства системы государственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разделения власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23). Закон определяет обязательный характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пределах его полномочий, всеми органами государственной власти и государственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также предусматривает ответственность за невыполнение или нарушение указанных актов.
Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего органа должностного лица субъекта Российской Федерации... а также акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом» (ст. 29.1).
Особенно много по реализации федеральных законов, направленных на совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сделано в 2000-2003 гг. под руководством и по инициативе Президента РФ В.В. Путина.и аппаратами Полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ , стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.
Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принципов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность единой общегосударственной системы власти и управления обусловливают два противоположных типа поведения правящих субъектов регионального и федерального уровней власти.
Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления регионами из Федерального центра, местными сообществами - из региональных центров. Главным источником общественных изменений выступает исполнительная власть. 80 субъектов Федерации «посажены Центром на бюджетно-дотационную иглу». Лидеры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую помощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ориентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопоставленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, фактически же она минимальная. Та же модель взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдельных республиках главы муниципальных образований назначаются республиканским руководством и полностью ему подчинены.
Другой - противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей радикалъно-либеральный. Это - максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управление регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоятельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в государства в государстве, а Федерального центра - в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие общероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, которое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр долгое время заигрывал с отдельными наиболее сильными в экономическом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льготами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стремление расширять их самостоятельность в управлении и независимость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному Закону Российского государства.
Ни один, ни другой тип политического поведения руководящих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции - его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Мы уже отмечали особое политическое и социально-экономическое положение Москвы. Конституция Татарстана и Договор его с Федеральным центром определяли статус этой Республики в правовом отношении как самостоятельного государства. Де-юре независимыми являются Республики Башкортостан и Саха (Якутия). Саха получила право на добычу 98% российских алмазов и их продажу. Идея о государственном обособлении получила отражение в массовом сознании, в особенности у так называемых титульных народов. Так, из числа опрошенных коренных национальностей Башкортостана, Саха, Бурятии от четверти до половины согласились с мнением, что «Россия - это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик» .
Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом плане. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, какой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого пессимистического прогноза, мы не можем не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными противоречиями и проблемами государственной власти и управления, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма - следствие глубокого экономического кризиса и кризиса доверия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда - возможность взаимоисключающих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.
Встречаются рассуждения, что дезинтеграция (регионализм и сепаратизм) во многом порождается историко-культурными факторами: реакцией на длительное подавление властями этнонаци-ональных культурных традиций, языка, ассимиляторскую национальную политику, на былой социалистический интернационализм, на неадекватное административное деление территорий национальных образований в советский период и пр. Влияние названных факторов, конечно, имеет место. Оно проявлялось и раньше, до нынешних российских преобразований, однако не выливалось в опасные для существования России процессы и конфликты регионов с Центром.
Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирующих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превосходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и социально значимы традиции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действительности не является таковым. Атеизм части населения, внутрикон-фессиональные и межконфессиональные различия культурно-исторических ценностей (православно-христианских, исламских и других) не разделяют Россию на противоположные социокультурные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глубокому и всестороннему воздействию русской культуры. Например, русским языком владеет подавляющее большинство нерусского населения.
Несмотря на отдельные разрывы в экономическом пространству России, его единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических взаимосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок - основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать конкурентом с международными экономическими агентами. На примере катастрофических последствий развала бывшего единого экономического пространства Союза каждому здравомыслящему национальному и региональному лидеру, промышленнику и любому рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».
Интеграционные процессы в экономике проявляются в формировании территориальных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу - прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который играет весьма важную роль в деле межрегиональной экономической интеграции.
Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рассматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социокультурных и политических взаимосвязей регионов.
Процесс укрупнения субъектов РФ практически уже начался, есть уже и первый опыт. По инициативе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в которых был проведен референдум об объединении этих субъектов РФ, Государственной Думой РФ 19 марта 2004 г. был принят Закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Процесс создания в результате этого объединения Пермского края довольно непростой, требует значительных затрат труда и времени. Поэтому, согласно данному Федеральному конституционному закону, новый единый субъект Федерации - Пермский край - должен быть образован к 2005 г., но переходный период закончится только в 2009 г.
К референдумам об объединении готовятся в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском округе, где оба губернатора выступили за слияние. Ведется работа по объединению Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов, по слиянию Красноярского края, Эвенкии и Таймыра. За «единую Камчатку» выступил губернатор Корякского АО. Идею объединения Свердловской, Челябинской и Курганской областей озвучил свердловский губернатор Э.Э. Россель. Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын заявил о готовности «взять на буксир» менее благополучную Костромскую область, губернатор Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко допускает возможность его объединения с Ленинградской областью.
В прессе высказываются предположения о том, что уже в начале второго десятилетия XXI в. в России численность субъектов РФ сократится с 89 до 60-65 или даже до 28 .
При этом, однако, следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ процесс объединения субъектов возможен только по инициативе «снизу», при взаимном согласии сторон, принятии соответствующих решений органами их исполнительной и законодательной власти, при согласии населения субъектов, выявленном в результате проведенных в них референдумов. Лишь после положительного решения всех этих процедур Государственная Дума РФ может принять к рассмотрению проект Федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. Но на этом пути в каждом субъекте РФ, готовом вступить в процесс укрупнения, предстоит провести огромную организационную и разъяснительную работу, предусмотреть решение многих весьма существенных «бытовых» вопросов, разрешение имеющихся и возникающих противоречий, в том числе политических и экономических, использовать весь имеющийся потенциал.
Потенциал российской интеграции - в специфическом этнодемографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделения от России могут претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5% населения страны. С точки зрения политико-географических условий отделения могут добиваться только республики - субъекты РФ, расположенные в Северо-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них проживает 2,5% населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства .
Наконец, немаловажное значение для общественной мотивации интеграции общества и государства имеет фактор геополитической безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разделенную агрессивным национализмом на враждующие государства, - наглядный урок для тех сил, которые стремятся к абсолютному национально-государственному суверенитету своих республик.
Наличие объективных факторов интеграции государства, сохранения его единства, однако, не должно успокаивать ответственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной политике, в системе организационных структурных и функциональных взаимосвязей, в единстве государственной власти и управления. Региональная и национальная политика - стержень долгосрочной государственной программы укрепления единства Российского государства и его управляемости. Продуманная и взвешенная региональная политика способствует формированию экономического федерализма и созданию условий для постепенного преодоления существенных различий в уровнях развития регионов и благосостояния населения. А наличие фундаментальных системообразующих законов о собственности, о правах граждан, о денежном обращении, о механизмах, закрепляющих права регионов в системе экономических отношений страны, будет базой для единой системы управления не только экономикой, но также всеми другими общественными процессами.
В национальной политике государство стремится реализовать принципы, обеспечивающие объективно и субъективно необходимое сочетание единства государства, целостность системы власти и управления и самостоятельность республик в управлении своими внутренними делами, в обеспечении удовлетворения национальных потребностей и интересов. Федерация должна неуклонно проводить в жизнь принцип равноправия граждан вне зависимости от их национальности, исключения дискриминации как национальной, так и расовой и религиозной. В России ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами. В соответствии с международным правом наций на самоопределение национальная политика ориентирована на обеспечение права всех этнических групп представлять и отстаивать свои интересы власти без посягательств на территориальную целостность страны.
В Российской Федерации осуществляется принцип национальной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты гражданского общества.
Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-территориальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в форме национально-культурных автономий. Использование национально-культурной автономии в сочетании с механизмами местного самоуправления позволит ввести в современную жизнь традиционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и другое самоуправление).
Сохранение и укрепление федеративного государства напрямую зависит от национального самочувствия русских. Это не означает курса на создание «Русского государства» или «Русской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное большинство населения, им не грозит ассимиляция, забвение родного языка, утрата национальной самобытности.
Однако в числе актуальных задач национальной политики обеспечение для русских:
- национального паритета с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равенства в использовании родного языка в официальных отношениях, общественной и культурной жизни;
- реализации права на этнокультурную самоорганизацию путем создания регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях, где русские находятся в меньшинстве;
- осуществления государственной поддержки программ возрождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе культуры русских переселенцев.
Необходимо также принятие законов и разработка государственных программ, направленных на сохранение и развитие культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, Северного Кавказа.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что в России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство государства, которое обеспечило бы эффективную управляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.
Наиболее сложная, поистине стержневая проблема федерализма как формы государственного устройства и принципа государственного управления - это проблема соединения в одну, общую систему сильной федеральной власти и эффективного государственного управления и самостоятельности в принятии государственных решений в пределах своих полномочий субъектами Федерации. Иными словами, это проблема оптимального сочетания федерализма как демократической децентрализации государственной власти и ее централизации.
Специфика решения данной проблемы в России, на наш взгляд, заключается в том, что стабильность и эффективность федерализма здесь может быть обеспечена при условии сильной центральной власти, при наличии единой вертикали власти и управления на демократической основе. Ранее мы отмечали, что централизм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.
Какие аргументы говорят в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма?
Первое. Наличие самого большого в мире социально-политического пространства, а также «иссеченность» общества многочисленными линиями существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религиозных. Такого рода плюрализм общества объективно предполагает федеративное устройство государства при одновременном сохранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т.е. единства государственной власти.Сильная и централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых правовых законах власть - первейшее условие существования нашего государства как политического объединения многомиллионного многонационального народа, условие эффективного управления страной.
Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальную возможность авторитаризма или превращения демократии в охлократию (господство «толпы» - от греч. ОсЫоз - толпа, чернь и ЬгаЪое - власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государственного строя единой системы управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в федеративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).
Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмечалось, не исключает националистических и сепаратистских поползновений отдельных республик и регионов. Нынешняя переходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной централизующей властью (с элементами унитаризма). Централизованная власть в действительном федеративном государстве выступает выражением и воплощением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур государственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.
Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централизованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой означало бы распад Российского государства.
литература
1.Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 461.
2. Токвилъ А.
Демократия в Америке. - М., 1992. С. 102-
103.
3. Полис. 1998. № 1. С. 161.
4. См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию
«Общими силами к подъему России (О положении в стране и
основных направлениях политики Российской Федерации)» -
М., 1998. С. 60.
5. Парламентская газета. 1999. 30 июня; Собрание законода
тельства Российской Федерации. 1999. М 42. Ст. 5005; 2000. №
31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. М 50. Ст. 4930; Рос
сийская газета. 2003. 8 июля.
10. См.: На юбилейной сессии Конгресса. Вступительное слово
Президента России В.В. Путина // Местное самоуправление. 2003
№ 22. С. 5.
11.См.: Хенкин С.
Сепаратизм в России - позади или впере
ди // Рго е! сопЪга. Весна. 1997. С. 11.
12. Российская газета. 2004. 16 апреля; 21 апреля, 27 апре
ля, 1 октября; Аргументы и факты. 2004. № 15 С 4- № 23 С
2, 4. . , - . .
13. Бразаускас А.
Слагаемые государственного единства // Рго
е^
соп^га. Весна. 1997. С. 32.
Организация исполнительной власти в федеративном государстве - сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации.
Но исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действовать разрозненно -в таком случае эффективность решения многих проблем будет недостижима. Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам исключительных полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов. Однако такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. На территории субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти могут создаваться свои территориальные органы, в которые ими 18 Конституционно-правовой статус России 319
значаются соответствующие должностные лица. Но эти й аНЬ1 создаются только для осуществления полномочий Федеральной власти, а следовательно, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, министерства обороны, иностранных дел, имущественных отношений и др.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. признал непротиворечащим Конституции РФ положение, при котором законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Конституция предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими органами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как уже отмечалось, принципы и порядок заключения таких соглашений закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. 13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов -Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Тем же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.
По своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Создание округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ.
В рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль за исполнением решений феде-320
Раздел V. Федеративное устройство
ральных органов государственной власти. Создание федеральных округов призвано также содействовать обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, с помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России известная раздробленность государства и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ. В пределах федерального округа Президента РФ представляет полномочный
Страница
представитель, который является должностным лицом и федеральным государственным служащим, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом и входит в состав Администрации Президента.
Полномочный представитель не наделен властными полномочиями, но он обеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. Отсюда - его большие права и широкие организационные полномочия. Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, организует взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями. Он разрабатывает программы социально-экономического развития территорий, организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а в случае принятия субъектами РФ актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия этих актов. Через полномочного представителя проходит согласование кандидатур для назначения на должности федеральных служащих, проектов федеральных решений, затрагивающих интересы субъектов РФ. Он организует проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, обладает рядом прав представительского характера. Такое положение полномочных представителей, хотя они тесно контактируют с руководителями государственных органов субъектов РФ, не на-
18. Конституционно-правовой статус России 321
самостоятельности последних, содействуя деловому сотрУДничествУ-
Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ- В состав аппарата входит окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ.
Правительством РФ разработана схема размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти. Окружные подразделения созданы Министерством внутренних дел, федеральной службой безопасности, Генеральной прокуратурой и др.
