Отношения возникающие в сфере местного самоуправления. Основы местного самоуправления

Тема №1. Муниципальное право, как отрасль права, наука и учебная дисциплина

Муниципальное право, как отрасль права

А) Предмет муниципального права – это общественные отношения возникающие в сфере местного самоуправления (МСУ)

Ст.130 Конституции РФ

МСУ - осуществляется на всей территории Российской Федерации

Ст.12 Конституции РФ «…Органы местного самоуправления не входят в структуру ОГВ..»

Местные (городская ритуальная служба; поликлиники; школы кинотеатры)

Принципы МСУ (управление самим собой)

1. Принцип самостоятельности (принятие решений самим населением)

2. Принцип самодостаточности (решаемые задачи), то что может решить население

3. Принцип самообеспечения (в рамках местного бюджета)

Не смотря на все это МСУ и Государственная власть – это формы единой публичной власти (Наиболее приближенной к населению)

СТ.1 ст. № 131 Ф.З

МСУ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая (в пределах, установленных Конституцией РФ, Федеральными законами, Законами субъектов федерации) самостоятельное (под свою ответственность) решение населения, непосредственно и /или через ОМСУ вопросов местного значения (ВМЗ) исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом, осуществляется муниципальным образованием самостоятельно

Делегирование (передача полномочий) опеки и попечительства

1. Императивный (властный)

2. Диспозитивный (право выбора)

3. Метод гарантий (на федеральном уровне)

В) I . По содержанию муниципально-правовые отношения:

1. Организацией МСУ (муниципальное образование, утверждение символики)

2. Отношения, характеризующие муниципальною деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения, муниципальных образований (в процессе решения вопросов населением)

3. Отношения, в которых находит свое воплощение деятельность ОМСУ по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Признаки муниципально-правовых отношений:

a) Локально-территориальный характер (на местном муниципальном уровне)

b) Комплексный характер (реализация задач и функций) Экономика и т.д.

c) Специфический круг субъектов (население либо должностные лица)

Субъекты 1. Специфические

a) Муниципальное образование (населенная территория, имеющая свои территорильные: устав, бюджет, символику)

b) Городские и сельские поселения

c) Муниципальный район

d) Районы г.Москвы и Санкт-Петербурга

Субъекты наделенные правом принимать решение или участвовать в их принятии, по вопросам местного значения:

a) Население

b) Сход граждан (если деревня – 100 человек, то нет необходимости избирать главу)

c) Собрание или конференция граждан (Конференция – собрание командиров)

d) ОМСУ (представительная (депутаты Городской думы) и исполнительная- распорядительная (местная администрация))

e) Граждане РФ (не зависимо от пола, расы, национальности)

Субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению МСУ

a) Органы ТОС (территориально общественного самоуправления, исполнительный орган – совет/СОС)

b) Объединения муниципальных образований (прим: Союз малых городов России)

c) Государственные органы (губернаторы)

d) Общественные объединения

e) Предприятия, учреждения и организации

Муниципальное право, как отрасль права – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, характеризующих и регулирующих общественные отношения возникающие в процессе организации местного самоуправления.

II. Общая часть и Особенная часть.

Источники:

Указы президента

Постановления правительства

Федеральные законы

Договоры

III. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина – это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении.

Тема №2 . Местное самоуправление. История. Современное состояние. Перспективы развития

I. Периоды Развития МСУ в России:

1. 5-8 вв. – заселение территории России

2. С 8 в. – возникновение государства

3. С 11 –по 15 вв.период феодальной раздробленности (князья властвуют в своих вотчинах)

Псков и Новгород(республика)- делился на секторы, назначались гласные (Вече – главный управляющий орган(житель Новгорода, мужчина, занимающийся ремесленничеством)).

4. Связывает с именем Ивана Грозного (централизовал государство, реформы, система кормления)

2-я половина 15 – начало 18 вв.

5. 1533-1538 гг. – Земская реформа (реформы Елены Глинской)

Оформление крепостного права, земство могло пожаловаться на князя. Либо вообще его не принять.

6. Начало абсолютизма (Петр I) с конца 16 – по первую половину 17 вв.

1699 г – Бургомистерская палата (выборный орган для населения)

7. Екатерина II

1785 г – издание документа «Жалованная грамота городам»

Закрепил документально 2 основных принципа МСУ:

a. Все сословность при формировании местных органов власти

b. Самостоятельность МСУ

8. Александр II

1861 г – Отмена крепостного права (люди почувствовали себя наиболее свободными)

1867 г – Сельская земская реформа

1870 г – в городе

Положение о земских учреждениях:

1) Улучшить местное хозяйство

2) Дать выход своб. движ. Общества

3) Сельский сход – орган, решал глобальные проблемы.

Полномочия:

A.Дела связанные с землевладением (межевание) – определенные границы;

C.Вопросы опеки и попечительства (часть детей брали в монастыри);

D.Принятие мер при чрезвычайных ситуациях (засухи, пожары, наводнения);

E.Назначал сельского старосту.

9. Революция 1917 – 1990 гг.

Подходы в развитии МСУ в советский период:

1. МСУ – не было и быть не могло (инициативы у местного населения не было).

2. МСУ – в Советский период было, но осуществлялось местными ОГВ.

3. МСУ - в Советский период официальной властью не признавалось, но отдельные появления были.

Вывод

1) МСУ в России развивается в периоды ослабления централизованной власти.

2) Реформы самоуправления инициировались самой централизованной властью

III. Реформы МСУ в Российской Федерации (этапы) :

1) 1990 г – Принят закон о МСУ (Появление термина МСУ)

Местные советы народных депутатов получили широкие полномочия на организационно-политическое обслуживание населения.

Проведены местные реформы и выборы.

(ЦЕЛЬ: Принцип: «Берите самостоятельности – сколько хотите»)

*многое удалось опробовать на практике;

*система ОМСУ была отделена от ОГВ

3) С 1995 г. - по 2003 гг. принят закон об общих принципах организации МСУ.

Проблемы в области МСУ

1. Недостаток финансирования средств на местном уровне

2. Нехватка квалифицированных кадров

3. Низкий уровень правосознания, заинтересованности населения при осуществлении местного самоуправления.

Тема №3. Понятие, принципы и гарантии МСУ

I. МСУ можно рассматривать в качестве:

a) Основы конституционного строя;

b) Право населения на самостоятельное решение вопросов МСУ;

c) Форма народовластия

1*)Конституция: Ст. 3; 12;130-133 (Гл.8) (см. ст. 1 Ф.З. №131)

Децентрализованная система управления

Конституция: Ст. 12 – обособленность государственной власти от МСУ (не могут рассматриваться, как структурные подразделения)

Ст. 16 Конституции – гарантии МСУ

2*) Европейской Хартии МСУ

Определяет МСУ как право и реальную способность ОМСУ, регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, реальную способность, в интересах населения.

Основной субъект – органы МСУ (по хартии)

Конституция в отличии от хартии – признает основным субъектом население, а не органы МСУ (ст. 130 Конституции)

Население не может отказаться от своего права на осуществление МСУ, ибо МСУ, его осуществление, необходимый элемент конституциональной организации власти народа.

Признавая право населения на МСУ – государство признает самостоятельность МСУ. В пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права

Ст. 33 Конституции: право на судебную защиту (для защиты нарушенных прав).

3*) Ст. Конституции – народ осуществляет свою власть:

1. Непосредственно / выборы, референдумы

2. Через ОГВ

3. Через ОМСУ

ОМСУ- форма реализации народовластия.

II.Признаки МСУ:

1. МСУ имеет свой субъект/население.

2. МСУ занимает особое место в демократическом механизме управления обществом, от государства. (Ст.12 Конституции) Конкурс при назначении главы местной администрации (в конкурсной комиссии может находиться один представитель ОГВ)

3. МСУ имеет свой объект управления (вопросы местного значения). Гл 3 закона №131

4. Самостоятельность МСУ гарантируется государством (ст. 12 Конституции) – определяет организационную обособленность – финансово-экономическая самостоятельность.

5. Ответственность Муниципальных образований (МО),(ответственность несется перед населением). Ответственность ОМСУ и должностных лиц перед государством.

6. МСУ осуществляется с учетом интересов населения. (МО)

7. В МСУ находят отражение исторические и иные местные традиции (все обычаи должны учитываться при организации МСУ). В каждом уставе своя символика (Ниж.обл - Олень)

Общие принципы организации МСУ:-

Это законодательно закрепленные обусловленные природой МСУ, коренные идеала и начала.

1. Самостоятельность решения населением ВМЗ/вопросов местного значения:

o Самостоятельность осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм волеизъявления, а также а также через выборные и другие органы МСУ.

Реферат на тему:

Основы местного самоуправления.

Практика самоуправления имеет глубокие корни в человеческой истории. Она имела место и в Древнем мире, и в обществе нового времени, в жизни самых разных народов и государств. Идея территориального самоуправления, зародившись в глубокой древности, получила затем глубокую научную и литературную разработку в политических сочинениях самых разных направлений: утопических, либеральных, марксистских, социал-демократических. С XVIII века она используется в конституциях многих стран, в программах политических партий, в международных документах. Основанные на реализации идеи самоуправления народа системы политической власти и управления все шире распространяются в современном мире, показывая свою эффективность.

Суть местного самоуправления - в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление есть одна из серьезных гарантий развития демократии в государстве, своеобразный индикатор развития демократических институтов в том или ином обществе. Муниципальное право регулирует отношения, возникающие в процессе реализации, во-первых, "собственных" полномочий местного самоуправления (т.е. тех, которые необходимы для решения вопросов местной жизни) и, во-вторых, - отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления.

Понятие "муниципальное право" - новое для отечественного государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования российских дореволюционных юристов и деятелей земского движения, а также ученых 20-х годов. Слово "муниципалитет" происходит от латинского "municipium". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Профессор Л.А. Велихов в работе "Основы городского хозяйства" (1928 г.), в которой он предпринял попытку "сжато изложить муниципальную науку в целом", так объясняет значение термина муниципалитет: «Munis» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, recipio - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом... "Однако, термины "муниципалитет", "муниципальное хозяйство", отражающие, по словам профессора Л.А.Велихова, экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины в 20-е годы утратили "свою общеупотребительность в СССР". В настоящее время "муниципалитеты" - это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципалитетами именуется лишь городское управление.

Конституция Российской Федерации использует понятия «местное самоуправление», «органы местного самоуправления». Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности она закрепляет муниципальную собственность, устанавливая, что право самостоятельного управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления (имеются в виду органы местного самоуправления как городских, так и сельских поселений). Следовательно, понятие "муниципалитет", "муниципальное управление" применимо у нас как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.

Муниципальное право, таким образом, можно охарактеризовать как право местного самоуправления.

Предметом муниципального права являются отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Под местным самоуправлением понимается самостоятельное (сопряженное с наделением субъектов, осуществляющих местное самоуправление, определенной ответственностью) решение населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Можно выделить следующие группы общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления и составляющих предмет муниципального права:

1) отношения, возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления;

2) отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни;

3) отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов государственных органов власти;

4) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Субъектами отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, выступают:

а) население данной территории (население городских, сельских поселений, других территорий). Население избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы местного значения путем референдума. В выборах и местном референдуме имеют право участвовать постоянно проживающие на данной территории граждане. Местное самоуправление может осуществляться населением и через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан.

Население - это основной субъект местного самоуправления, ибо посредством различных организационных форм решает важнейшие вопросы местного значения: управляет муниципальной собственностью, определяет структуру органов местного самоуправления и др. Иногда при характеристике основного субъекта местного самоуправления используют такие понятия, как "местное сообщество", "самоуправляющееся сообщество", которые по сути равнозначны понятию "население":

б) гражданин, причем зачастую этот термин подлежит расширительному толкованию, под этим термином может пониматься и человек, постоянно проживающий на данной территории, т.е. наличие гражданства часто не является обязательным фактором для участия в местном самоуправлении. Так, в зарубежных странах, как правило, членом коммуны является любой человек, имеющий в коммуне постоянное место жительства, а также владеющий и управляющий в коммуне недвижимым имуществом или являющийся на этой территории предпринимателем.

Гражданам гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении без каких-либо ограничений в зависимости от политических убеждений, расовой и национальной принадлежности, социального происхождения, пола, социального или имущественного положения, языка, отношения к религии:

Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, как уже отмечалось, регулируются нормами муниципального права. Особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву. И это, в частности, обусловливает комплексный характер муниципального права как отрасли права. Его нормы регулируют разнообразные отношения (управленческие, финансовые, земельные, экологические и т.д.), которые возникают в процессе реализации задач и функций местного самоуправления, решения местных дел.

Традиционно вопросы организации осуществления власти на местном уровне регулировались нормами государственного права, а также административного права. Эти отрасли (их нормы) по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти - местного самоуправления. Кроме того, в содержание муниципального права входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

Система муниципального права, основывающаяся на логическом, последовательном разделении норм муниципального права, характеризует взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления. Вопросам теории муниципального права и местного самоуправления как социального явления посвящены исследования известного отечественного правоведа В.П. Безобразова («Земские учреждения и самоуправление»).

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы В.Н. Пешкова "Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1964 года января первого" (1865г.), "О праве самостоятельности как основе для самоуправления" (1871 г.); А.И. Васильчикова "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских иностранных земских и общественных учреждений" (1869-1877 гг., т. 1-3); В.П. Безобразова "Земские учреждения и самоуправление" (1874 г.); Б.Б. Веселовского "История земства за 40 лет" (1909 г., т. 1-4), а также труды А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и др.

К сожалению, отечественной литературы, в которой бы обобщалась и анализировалась современная практика местного самоуправления зарубежных стран, не очень много. Одной из фундаментальных работ в этой области является книга Г.В. Барабашева "Муниципальные органы современного капиталистического государства" (1971 г.).

Понятие "местное самоуправление" отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию. Так, например:

1. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который на ряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации (ст. 3, 12, гл.8).

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных местных органов.

2. Местное самоуправление - это и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечиваеться судебной защитой, иными гарантиями.

3. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Эта система представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

Население самостоятельно решает местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно (через формы прямого волеизъявления), а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает государственное законодательство.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Свои особенности имеют структура и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т.д. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально - финансовым ресурсам.

Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны передавать необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремиться местное самоуправление.

Как известно, местное самоуправление способствует осуществлению демократических идеалов и ценностей, а также призвано обеспечить:

потребности населения в различного рода услугах (в социально- культурной и иных сферах местной жизни);

реализацию социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц;

оптимальное сочетание местных и общегосударственных интересов и т.д.

Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления (а полномочия можно рассматривать как правовое выражение функций), позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1). Обеспечение участия населения в решении местных дел. Местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления.

Самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Большое значение для осуществления данной функции местного самоуправления имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, совершенствования форм и методов такого участия, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деястельности органов местного самоуправления.

Участие граждан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.

2). Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

Как уже отмечалось выше, местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.

3). Обеспечение развития соответствующей территории. Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни. Принимая программы и планы развития территории данной самоуправляющейся единицы, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя муниципальным хозяйством, органы местного самоуправления призваны обеспечивать комплексное решение экономического, социально-культурного развития городских и сельских населенных пунктов, других территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

4). Обеспечение потребностей населения в социальнокультурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Функция обслуживания населения - одна из основных функций местного самоуправления: ведь, как известно, в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованной системе управления местными делами.

5). Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

Основные задачи по охране общественного порядка в системе местного самоуправления выполняют территориальные подразделения органов внутренних дел (например, местная милиция). Органы местного самоуправления, осуществляя эту функцию, взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов.

6). Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных законодательством.

Следует отметить, что все функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга.

Таковы в общих чертах основы местного самоуправления.

В сфере земельных отношений любое государство осуществляет свои традиционные функции по установлению основ государственной политики в области регулирования земельных отношений, определению прав правообладателей земельных участков, ограничению оборотоспособности земельных участков. Реализация полномочий местного самоуправления в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставила на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. - 2003. -№40. -Ст. 3822., изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Следует отметить, что в федеративных государствах полномочия местного самоуправления в сфере землепользования являются производными и вытекают из предметов ведения Федерации или Федерации и ее субъектов. США, Германия не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам Федерации право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления. Американская правовая доктрина - "муниципалитеты - креатура штатов". В Германии конкретные вопросы организации местного самоуправления регламентируются конституциями земель.

Сущность и содержание полномочий местного самоуправления наиболее отчетливо проявляются в ходе их классификации. Традиционная классификация полномочий местного самоуправления ограничивается выделением полномочий: 1) установленных законами; 2) делегированных государством (осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления) и 3) добровольных. Современные подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений ориентируют на реализацию принципов народовластия, справедливости, самостоятельности, соразмерности, эффективности, публичности, открытости, целевого использования земли, в том числе планирования в сфере землепользования, регистрации земель, управления, администрирования, информации, государственных и частных прав на землю, вопросов арендной платы, налогообложения и другие. В объективном смысле полномочия есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных субъектов муниципального права. В субъективном смысле полномочия - это право конкретного субъекта муниципального права осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений (правотворческую, организационно-распорядительную, правоприменительную и др.), требовать действий от других участников правоотношений; владеть, пользоваться и распоряжаться землей Боголюбов С. А. Земельное право: учебник для вузов / С. А. Боголюбов, В. В. Никишин, В. В. Устюкова. - М. : НОРМА, 2013. -с. 181..

В соответствии с действующим законодательством особенности полномочий местного самоуправления обусловлены типом муниципального образования: 1) муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения; 2) городские, сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов; 3) закрытые административно-территориальные образования, наукограды, города федерального значения, приграничные территории, районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 Земельного кодекса РФ. Земельный кодекс РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 Земельного кодекса РФ), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель Боголюбов С. А. Земельное право: учебник для вузов / С. А. Боголюбов, В. В. Никишин, В. В. Устюкова. - М. : НОРМА, 2013. -с. 182..

Одним из главных достижений раннего периода земельной реформы в России было закрепление наряду с государственной собственностью права муниципальной и частной собственности на землю в Конституции РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 9) и ряде законодательных актов. Однако в настоящее время, после признания утратившим силу Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", а вместе с ним сложной процедуры разграничения, которая фактически учитывала интересы всех публичных уровней власти в сфере прав на землю, критерии отнесения земельных участков к участкам, находящимся в муниципальной собственности, установлены положениями ст. 19 Земельного кодекса.

Земельно-управленческие отношения отвечают требованиям ст. 132 Конституции Российской Федерации, регулируются системой публичных норм конституционного и муниципального права, земельного права, нормами Лесного, Водного и др. кодексов Российской Федерации. Земельно-имущественные отношения построены на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон; своим объектом имеют земельные участки как объекты гражданских вещных и (или) обязательных прав; регулируются системой норм гражданского права, складывающейся под воздействием публично-правового регулирования земельно-управленческих отношений.

Целью системы земельно-управленческих отношений на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельно-имущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли. Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. Согласно нормам ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенностью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случаях аппарат управления отделен от населения.

Более того, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия соответственно находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена гл. 4. В данной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля.

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только федеральным законом, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам Костикова Г.В. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Российская юстиция. 2010. N 2..

Реальные проблемы правотворческого, правореализационного и теоретического характера, возникшие на местном уровне управления в связи с реформированием системы местного самоуправления, разграничением государственной собственности на землю, формированием новых границ муниципальных образований, обусловливают потребность совершенствования конституционно-правового регулирования полномочий в сфере земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Конституционно-правовые основы муниципального регулирования земельных отношений позволяют органам местного самоуправления планировать использование земли, организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, взимать плату за землю и др. Фактически из норм Закона полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений являются: утверждение генеральных планов поселения, муниципального района, городского округа; правил землепользования и застройки поселения, городского округа; утверждение документации по планировке территории; резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, поселения, муниципального района, городского округа; осуществление земельного контроля за использованием земель населенного пункта, городского округа. Законодательно установлено (ст. 18 Федерального закона N 131-ФЗ), что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. В этой связи возникает вопрос о легитимности полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в других нормативных правовых актах. В их числе: владение, пользование, распоряжение, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия, ликвидация их последствий, осуществление мер по охране, установлению ставок платы, установление правил использования объектов, предоставление информации; издание муниципальных правовых актов в соответствии с федеральным и региональным законодательством; подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов, правил землепользования и застройки, принятия решений о развитии застроенных территорий, ведение информационных систем; распоряжение участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 10 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"). В отраслевых законах наблюдается преобладание перечня полномочий федеральных и региональных органов государственной власти над полномочиями органов местного самоуправления.

Полномочия представительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений более детально определены в уставах муниципальных образований. Однако единого подхода к определению полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований нет, что также требует отдельного разъяснения их пределов Ерофеев Б. В. Земельное право России: учебник для вузов / Б. В. Ерофеев. - 7-е изд., перераб. и доп. - М. : Профобразование, 2013. - с. 151.

Учитывая, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, законодатель, по существу, предлагает определять полномочия местного самоуправления отдельно к каждой категории. Кроме этого, специфические полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений возникают в связи с установлением федеральным законодательством положения, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель (п. 3 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Законодатель предусматривает возможность сужения прав муниципалитетов. Так, в ряде отраслевых законов, включающих нормы, относящиеся к сфере земельных отношений, установлено, что в Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления могут быть возложены законом соответствующих субъектов Федерации на органы государственной власти городов федерального значения. Кроме того, п. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ предусмотрел возможность закрепления региональными законами полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, за исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. То есть нарушается принцип самостоятельности и полноты местного самоуправления. Так, согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 указанного Федерального закона к вопросам местного значения относится ряд вопросов в области регулирования земельных отношений и градостроительства, в частности: утверждение генеральных планов населенного пункта, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории населенного пункта; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах населенного пункта для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель. Пункт 15 ч. 1 ст. 15 данного Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района в числе иных вопросов относит также: утверждение схем территориального планирования муниципального района; утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории; ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района; резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

Пункт 26 ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относит ряд вопросов в сфере земельных отношений и градостроительства, в том числе: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории; выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа; ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Полномочия по разработке и реализации местных программ использования и охраны земель хотя напрямую и не предусмотрены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", но во многом служат целям обеспечения рационального использования и охраны земель, находящихся в муниципальной собственности. Именно местные программы позволяют обеспечить реализацию мероприятий по охране земель на муниципальном уровне, так как их осуществление, как правило, финансируется путем выделения средств из бюджетов муниципальных образований Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Политология. -2004.-№ 1.-С. 15-23..

Перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, аналогичным образом с полномочиями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, является открытым. Данный факт предоставляет возможность муниципальным образованиям самостоятельно в пределах, установленных Земельным кодексом РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ, наделять свои органы и иными полномочиями в данной сфере. Одним из таких полномочий, упоминаемых в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является полномочие по осуществлению муниципального земельного контроля в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ. Между тем обеспечение эффективности реализации данного полномочия имеет огромное значение для охраны земель, находящихся в муниципальной собственности, так как позволяет применить меры юридического воздействия к нарушителям Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов.2004..

Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель Анисимов А.П., Алексеев А.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2003. .

Согласно ст. 8 ЗК РФ отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую необходимо осуществлять в порядке, предусмотренном федеральными законами. Данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения; своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

Вместе с тем органы местного самоуправления наделены полномочиями по управлению и распоряжению отнюдь не только земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Сложности в разграничении государственной собственности на землю предопределили необходимость в наделении органов местного самоуправления полномочиями по распоряжению и теми земельными участками, право государственной собственности на которые до сих пор не разграничено. Так, в соответствии с ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в населенных пунктах, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Как показывает практика, наделение органов местного самоуправления правомочием распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые до сих пор не разграничена, позволяет обеспечить рациональное использование и охрану земель в условиях неопределенности их надлежащего собственника Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (постатейный) / Отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2012..

На основании ст. 14 Федерального закона к вопросам местного значения поселений отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселений, а на основании ст. 50 указанного Закона - в собственности поселения могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами. На основании абзаца 2 ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ законодательством может быть предусмотрено иное распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, осуществляемое не в пределах полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, полномочия, установленные абзацем 2 ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ, будут осуществляться органами местного самоуправления муниципального района, на территории которого расположено данное поселение, только в период до разграничения государственной собственности на землю <4>.

Вместе с тем до сих пор не решена принципиальная для правоприменительной практики задача - определение межотраслевого приоритета в случае противоречия между актами законодательства. Не установлено, какой из регуляторов имеет приоритет. В п. 2 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что к земельным отношениям нормы ряда отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Законодательство об общих принципах местного самоуправления не входит в указанный перечень. В свою очередь, Федеральный закон N 131-ФЗ претендует на первенство в регулировании вопросов местного значения, полномочий местного самоуправления. В числе проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, в частности:

• - непоследовательность регулирования вопросов взимания земельного налога. Так, налоговой базой по земельному налогу является кадастровая стоимость земельного участка, которая устанавливается субъектом РФ. В то же время органы местного самоуправления вправе в пределах, установленных ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации, определить налоговую ставку земельного налога. Таким образом, органы местного самоуправления оказались лишенными механизма регулирования налоговых поступлений в полной мере;
• - аналогичным образом регулируются вопросы переоформления права собственности или аренды на землю из права постоянного (бессрочного) пользования. Принятие соответствующих решений о переоформлении прав относится к полномочиям органов местного самоуправления (если земельные участки относятся к неразграниченным землям или являются муниципальной собственностью). При этом определение цены выкупа или права аренды в указанных случаях устанавливается федеральным и региональным законодательством (ст. 2, 3 и 36 Земельного кодекса РФ).

Степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

На практике данная проблема не решена в полном объеме. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. Но распоряжение участками возможно только при соблюдении условий формирования земельных участков, что требует значительных финансовых затрат на их подготовку. В результате в ряде регионов предоставление неразграниченных земельных участков фактически не ведется по причинам отсутствия достаточных бюджетных средств муниципальных образований.

Термин «основы местного самоуправления» введен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и дополнился понятиями «законодательные основы местного самоуправления», «территориальные основы местного самоуправления», «финансово-экономические основы местного самоуправления», «организационные основы местного самоуправления».

Социальные основы местного самоуправления – это совместная деятельность местного сообщества и органов местного самоуправления по обустройству территории для достижения общего социального интереса – повышения уровня и качества жизни членов сообщества, создания условий для достойной жизни его членов и будущих поколений на основе максимального учета интересов и потребностей отдельных индивидов и их сообществ. (Глазунова, стр.356). Указанное понятие затрагивает основные механизмы взаимодействия и взаимоотношений людей, объединенных общими условиями проживания на одной территории, интересами ее оптимального использования для своих нужд. Изучение социальных основ местного самоуправления необходимо для выработки эффективных механизмов взаимодействия членов местного сообщества в условиях самоуправления.

В Конституции РФ (ст.131) определено: 1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций; 2) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Одним из отличий различных систем местного самоуправления является его территориальная организация. Существуют два основных подхода к ней:

· поселенческий, который означает, что муниципальные образования формируются в границах поселений (городов, поселков, сельских населенных пунктов) не исключая возможности включения в эти границы прилегающих территорий;

· территориальный предполагает, что муниципальные образования формируются в границах более крупных территориальных образований, представляющих собой объединение нескольких (иногда значительного числа) поселений с целью осуществления местного самоуправления.

Для современной России характерно сочетание поселенческого и территориального принципов.

При установлении территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать следующие условия: 1) наличие территориального коллектива , в интересах которого осуществляется местное самоуправление; 2) наличие инфраструктуры , обеспечивающей реализацию компетенции местного самоуправления; 3) наличие в пределах устанавливаемой территории достаточной ресурсной базы .

На практике сложились три модели территориального устройства муниципальных образований в РФ:

· на уровне районов , т.е. включает все поселения, находящиеся на территории этих районов;

· на уровне сельских округов и поселков ;

· двухуровневый тип организации: районные муниципальные образования и входящие в них муниципальные образования более низкого уровня.

Правовые основы местного самоуправления – это совокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, для самостоятельного и ответственного правового регулирования, решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п. «и» ст. 7 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы об общих принципах местного самоуправления и делает это детально. Местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образовании.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят, прежде всего, некоторые международно-правовые нормы, содержащиеся в актах международного права. Это общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, ратифицированные Россией. Важнейшим из них для местного самоуправления является европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая членами Совета Европы 15 октября 1985 г. В ней содержится ряд положений, принятых российским законодательством: признание местного самоуправления одной из важнейших основ демократического общества; запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления, не иначе как на основе закона; изменение территориальных границ местного самоуправления только на основе консультации с населением или путем референдума; право на судебную защиту местного самоуправления; право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления и др.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят также положения, содержащиеся в: Конституции РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); Конституциях, Уставах субъектов РФ; Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления» №154-ФЗ от 28 августа 1995 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-ФЗ от 6 октября 2003 г., «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №186-ФЗ от 28 декабря 2004 г.; Указах Президента РФ; Постановлениях Правительства РФ; постановлениях Конституционного Суда РФ; уставах муниципальных образований; других правовых актах конкретного муниципального образования.

Устав – это учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества, характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения, устанавливающий статус муниципального образования.

Устав имеет комплексный характер, в нем закрепляются:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения (в соответствии с видом муниципального образования);

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления (следует учитывать, что в соответствии со ст. 34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наименование представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ в соответствии с историческими и иными местными традициями);

7) срок полномочий представительного органа, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов (основанием отзыва депутата и выборного должностного лица в соответствии со ст. 24 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут служить только его конкретные действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке);

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав должен содержать нормы нескольких типов:

1) нормы-дефиниции (в том числе нормы, устанавливающие символику муниципального образования);

2) нормы тематического содержания (о муниципальной службе, о формах прямого волеизъявления), на основе которых для более детального регулирования общественных отношений впоследствии создаются положения тематического содержания (предметные положения);

3) нормы статусного содержания, закрепляющие все элементы статуса органов и должностных лиц, на основе которых разрабатываются и принимаются положения статусного содержания (органические положения);

4) процессуальные (процедурные) нормы, закрепляющие порядок осуществления своих полномочий органами и должностными лицами (в том числе порядок прохождения муниципальной службы, порядок проведения форм прямого волеизъявления, порядок создания и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и т. д.). Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и многие другие. К таким вопросам могут относиться, например, дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил положение, согласно которому устав принимается представительным органом местного самоуправления, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования и нормативный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа.

Устав муниципального образования – единственный нормативный правовой акт, который необходимо регистрировать в государственных органах юстиции. Государственная регистрация – это деятельность государственной исполнительной власти по ведению государственного учета определенных объектов, выражающаяся в фиксации юридически значимого для государства сложившегося факта или события.

Основаниями для отказа в регистрации устава и нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть:

1) противоречие устава или нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав Конституции РФ и законодательству;

2) нарушение установленного законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава (муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав) может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

После государственной регистрации устав муниципального образования и нормативный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию и после этого вступают в силу.

При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности, в применении к разграничению предметов ведения государства и государственных образований, с одной стороны, и муниципальных образований – с другой. Он означает, что вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень, муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии. Есть и иные толкования принципа субсидиарности. Они имеют свои особенности (например, в конституционном и международном праве, когда акцент делается на содействии, поддержке при решении общих задач, если только такому содействию не препятствует Конституция и не возражает та ветвь власти, которой содействие оказывается).

Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

В соответствии с европейской Хартией о местном самоуправлении органы местного самоуправления в обязательном порядке должны наделяться собственными финансово-экономическими средствами . Законодательство большинства европейских стран закрепляет принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы , с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти.

Организационные основы должны соответствовать возложенным на органы муниципального образования целям и задачам, выраженным в основном в их компетенции. При этом основы должны соответствовать уровню развития как в стране в целом, так и в отдельно взятом муниципальном образовании.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих:

1) систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования);

2) общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;

3) основы организации муниципальной службы;

4) особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.

Государственные и муниципальные финансы

3.1Сущность и звенья финансовой системы

В научной и учебно-методической литературе существуют разные подходы к определению понятия «финансовая система». Вероятно, это связано и с тем, что исходное понятие «система» имеет множество значений, оттенков. В слова­ре русского языка Ожегова под системой понимается и «форма организации чего-нибудь», и «совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое», и «форма общест­венного устройства» и т. д.

И финансовая система преимущественно рассматривается либо как «форма организации...», либо как «совокупность организаций...». Так, например, известный американский специалист Дж. Ван Хорн определяет финан­совую систему как совокупность ряда учреждений и рынков, предоставляющих свои услуги фирмам, гражданам, а также правительствам . По мнению Л. А. Дробозиной, финансовая система – это «совокупность различ­ных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и использу­ются фонды денежных средств» . Коллектив авторов под руководством Г. Б. Поляка трактует финансовую систему как «...совокупность различных финансовых отношений, в процессе ко­торых разными методами и формами распределяются фонды денежных средств хозяйствующих субъектов, домохозяйств и государства» .

С учетом изложенногофинансовую систему можно рассматривать как фор­му организации денежных отношений между всеми субъектами воспроизводст­венного процесса по распределению и перераспределению валового внутреннего продукта.

В процессе распределения стоимости совокупного общественного продукта у субъектов экономических отношений аккумулируются различные фонды денежных доходов и накоплений. Доходы субъектов экономических отношений под­разделяются на первичные и конечные.

Источником первичных доходов и накоплений является валовой внутрен­ний продукт, который выступает в форме:

· заработной платы наемных ра­ботников;

· прибыли и амортизационных отчислений у хозяйствующих субъ­ектов;

· налоговых и иных платежей, включаемых в себестоимость продукции (работ и услуг).

Первичные доходы служат источником для дальнейшего перераспредели­тельного процесса через налоговый механизм, систему платежей, распределение прибыли и т. п. Результатом такого перераспределения являются конечные до­ходы, «которые выступают в качестве собственных финансовых ресурсов эконо­мических субъектов». Конечные финансовые ресурсы также являются объектом последующего распределительного и перераспределительного процесса для ис­пользования по их целевому назначению.

Процесс распределения и перераспределения стоимости совокупного обще­ственного продукта представляет собой финансовый механизм, который вклю­чает в себя обособленные сферы финансовых отношений, позволяющие форми­ровать собственные финансовые ресурсы у хозяйствующих субъектов, наемных работников, государства и органов местного самоуправления. Финансовый механизм представляет собой «систему организации, регулиро­вания и планирования финансовых отношений, способов формирования и ис­пользования финансовых ресурсов».

В зависимости от методов формирования доходов экономических субъектов финансовую систему принято подразделять на сферы централизованных фи­нансов (публичные финансы) и децентрализованных финансов (финансы орга­низаций и финансы домохозяйств).

Финансовая система как форма организации денежных отношений может быть подразделена на три взаимосвязанные подсистемы, обеспечивающие формирование и использование финансовых ресурсов соответственно:

1) у хозяй­ствующих субъектов,

2) у населения,

3) у государства и органов местного са­моуправления.

В каждой из выделенных подсистем используются специфические формы и методы образования и использования финансовых ресурсов; каждая из них име­ет собственное функциональное назначение и соответствующий финансовый ме­ханизм, ориентированный на достижение собственных целей каждого из субъек­тов экономических отношений.

Существующие различия как в функциональном назначении указанных под­систем, так и в методах, способах формирования и использования финансовых ресурсов делают целесообразным выделение обособленных систем финансовых отношений:

1) финансы организаций (хозяйствующих субъектов);

2) публичные финансы (государственные и муниципальные финансы);

3) финансы до­машних хозяйств (домохозяйств).

Эти подсистемы, в свою очередь, подразделяются на отдельные звенья (ча­стные подсистемы) в зависимости от механизма формирования и использова­ния денежных фондов у конкретных экономических субъектов.

Состав и клас­сификация финансовой системы России по сферам, подсистемам и звеньям:

1.Централизованные финансы:

1.1.Государственные финансы:

1.1.1.Бюджетная система государства:

1.1.1.1.Федеральный бюджет

1.1.1.2.Бюджеты субъектов РФ

1.1.2.Государственные внебюджетные фонды:

1.1.2.1.Фонды социального назначения:

· Пенсионный фонд РФ

· Фонд социального страхования РФ

· Федеральный фонд обязательного медицинского страхования

· Территориальные фонды обязательного медицинского страхования

1.1.2.2.Фонды экономического назначения:

· Отраслевые (межотраслевые)

· Территориальные (региональные)

1.1.3.Государственный кредит

1.2.Муниципальные финансы:

1.2.1.Муниципальные финансы

1.2.2.Муниципальный кредит

2. Децентрализованные финансы:

2.1.Финансы организаций и предприятий:

· Финансы коммерческих организаций (предприятий)

· Финансы некоммерческих организаций

· Финансы финансовых посредников

2.2.Финансы домашних хозяйств

3. Страхование

Основой финансовой системы страны являются децентрализованные финансы, по­скольку именно в этой сфере формируется преобладающая доля финансовых ресурсов государства. Часть этих ресурсов перераспределяется в соответствии с нормами финансового права в доходы бюджетов всех уровней и во внебюджет­ные фонды. При этом значительная часть указанных средств в дальнейшем на­правляется на финансирование бюджетных организаций; коммерческих органи­заций в виде субвенций, субсидий, а также возвращается населению в форме социальных трансфертов (пенсий, пособий, стипендий и т. п.).

Среди децентрализованных финансов ключевое место принадлежит финан­сам коммерческих организаций и предприятий. Здесь создаются материальные блага, произво­дятся товары, оказываются услуги, формируется прибыль, являющаяся главным источником производственного и социального развития общества.

Финансы домашних хозяйств играют значительную роль как в формировании централизованных финансов посредством налоговых платежей, так и платежеспособного спроса страны. Чем больше доходы населения, тем выше его спрос на различные виды материальных и нематериальных благ и тем большие возможности для развития экономики и социальной сферы.

Финансы некоммерческих организаций имеют свою специфику, связанную с формированием доходов, порядком их использования, владением имуществом и т. п.

Централизованные финансы представлены бюджетной системой, а также го­сударственным и муниципальным кредитом. В Бюджетном кодексе РФ бюд­жетная система определена как совокупность бюджетов всех уровней и бюдже­тов государственных внебюджетных фондов, которая регулируется нормами права и основывается на экономических отношениях. Финансовые ресурсы бюджетной системы находятся в государственной собственности или собствен­ности органов местного самоуправления (муниципальной собственности). Функционирование бюджетной системы России регламентируется Бюджетным кодексом РФ.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и принимаются в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов утверждают в форме законов субъектов РФ. Местные бюджеты разра­батываются и утверждаются в соответствии с правовыми актами представитель­ных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В составе бюджетов могут создаваться целевые бюджетные фонды, которые представляют фонды денежных средств, образуемые за счет целевых источни­ков, используемых по отдельной смете. Средства целевых бюджетных фондов находятся под контролем фискальных органов власти и не могут быть исполь­зованы на цели, не соответствующие их назначению.

Финансовые ресурсы, аккумулируемые в бюджетах, имеют строго целевое направление их расходования. Структура бюджета (т. е. соотношение отдель­ных статей доходов и расходов бюджета), его размеры позволяют судить об уровне экономического развития страны, в том числе о материальном положе­нии основной части населения.

Для целей планирования бюджетных ресурсов составляются консолидиро­ванные бюджеты. Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъек­тов РФ составляют консолидированный бюджет Российской Федерации. Бюд­жет субъекта РФ и бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Государственные внебюджетные фонды – это фонды денежных средств, об­разуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. В первой по­ловине 90-х годов общее число только федеральных внебюджетных фондов со­ставляло около сорока.

Внебюджетные фонды подразделяются на фонды социального и экономиче­ского назначения. Начиная с 1999 г. многие фонды, прежде всего экономическо­го назначения, были консолидированы с бюджетами (федеральные внебюджет­ные фонды с федеральным бюджетом, региональные внебюджетные фонды с ре­гиональными бюджетами). Основной причиной ликвидации фондов и консолидации их средств в бюджеты разных уровней, как правило, указывается «слабый контроль за использованием средств этих фондов». Вряд ли эту причи­ну можно признать убедительной, учитывая негативные последствия ликвидации ряда внебюджетных фондов. Так, например, ликвидация отраслевых внебюджет­ных фондов НИОКР практически исключила возможность государственного фи­нансирования ряда важнейших для народного хозяйства России научных иссле­дований и проведения опытно-конструкторских работ в отдельных отраслях эко­номики. Следует иметь в виду, что во всех развитых странах мира в последние три десятилетия внебюджетные фонды экономического назначения активно развиваются и роль их в экономике возрастает.

В качестве самостоятельного звена в системе государственных и муници­пальных финансов выделяют государственный и муниципальный кредиты. Не­обходимо отметить, что такое отнесение является достаточно условным. Государственный (муниципальный) кредит как экономическая категория нахо­дится на стыке двух видов денежных отношений: финансов и кредита. Соответ­ственно она несет в себе черты обеих категорий.

Государственный и муниципальный кредиты обслуживают функционирова­ние и использование средств бюджета и внебюджетных фондов и выступают как (а) способ финансирования дефицита бюджета, а также бюджетов внебюд­жетных фондов и (б) средство покрытия временной недостаточности финансо­вых ресурсов для исполнения бюджетов внебюджетных фондов.

Государственный и муниципальный кредиты отличаются от классических финансовых категорий. Прежде всего, они носят, как правило, добровольный характер (в истории государств, в том числе СССР, известны случаи и прину­дительного размещения государственных займов). Далее, для государственного и муниципального кредитов характерными признаками являются возвратность и платность. В классических формах финансов движение финансовых ресурсов происходит в одном направлении.

Государственный и муниципальный кредиты представляют собой денежные отношения между государством, муниципалитетами, от имени которых высту­пают органы исполнительной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими, физическими лицами, иностранными государствами, междуна­родными финансовыми организациями, с другой стороны, по поводу получения займов, предоставления кредита или гарантии.

Государственные и муниципальные органы исполнительной власти Россий­ской Федерации преимущественно выступают в качестве заемщика и гаранта. Если предоставление кредита или получение займа сразу влияют на величину финансовых ресурсов централизованных денежных средств, то гарантия приво­дит к их изменению только в случае несвоевременного выполнения заемщиком своих обязательств.

Государственные и муниципальные займы – это денежные средства, привле­каемые от физических, юридических лиц, иностранных государств, международ­ных финансовых организаций, но которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных об­разований как заемщиков или гарантов.

Государственные и муниципальные займы осуществляются путем эмиссии и размещения ценных бумаг, получения кредитов у специализированных финан­сово-кредитных институтов и у иностранных государств.

В качестве кредитора государство предоставляет внутренние и внешние кре­диты из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Предоставление государственных кредитов регламентируется Бюджетным ко­дексом РФ. В качестве заемщиков средств федерального бюджета могут высту­пать:

· бюджетные учреждения;

· государственные и муниципальные уни­тарные предприятия;

· российские предприятия и организации, кроме указан­ных выше и предприятий с иностранными инвестициями;

· органы исполнительной власти нижестоящих бюджетов.

Способами обеспечения исполнения по возврату государственного кредита могут выступать только банковские гарантии, поручительства, залог имущества. Предоставление государственного кредита может осуществляться в форме бюд­жетного кредита и бюджетной ссуды.

Бюджетный кредит представляет собой форму финансирования бюджетных расходов по предоставлению средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах. Бюджетная ссуда – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах, на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Беспроцентные бюджетные ссуды, как правило, предоставляются на покрытие временных кас­совых разрывов при исполнении нижестоящих бюджетов.

3.2Бюджет как ведущее звено финансовой системы, его сущность

Центральное место в любой финансовой системе занимает ее подсистема - бюджетная система. В финансовой теории и практике существуют различные подходы к трактовке понятия «бюджет», что обусловлено много­гранностью бюджета как явления.

В приложении к публичным финансам под бюджетом традиционно понимается централизованный денежный фонд, фор­мируемый на том или ином уровне для обеспечения функций и задач соответст­вующих органов власти (государственной, местной). Эта трактовка в наибольшей степени раскрывает содержание бюджета как социально-экономического явления, его роль в общественном производстве. Бюджет в этом смысле - основа функ­ционирования государства в целом, его национально-государственных и админи­стративно-территориальных образований; это важнейший источник денежных средств, находящийся в полном и непосредственном распоряжении органов госу­дарственной или муниципальной власти. Централизация денежных средств в бюджетах не только позволяет маневрировать финансовыми ресурсами и сосре­доточивать их на решении важнейших задач экономического и социального ха­рактера, но и обеспечивает проведение государственной экономической и финан­совой политики.

С развитием общества существенно меняется и социально-экономическая роль бюджета. В условиях планово-директивной экономики бюджет государства был единственным источником финансового обеспечения всех сторон жизни общества. Рыночная экономика изменила соотношение между централизован­ными (прежде всего – бюджетными) и децентрализованными денежными фон­дами в пользу последних. Бюджетные средства все в большей степени сосре­доточиваются на решении глобальных, общенациональных задач – структурной перестройке, научно-техническом развитии, обеспечении конкурентоспособности отечественного производителя и т.п. Усиливается социальная направленность бюджета, ориентация его на осуществление программ, связанных с обеспечени­ем защищенности населения от рыночных рисков, инфляционных и кризисных явлений. Все это осуществляется на фоне правовой и организационной поддержки предпринимательства, стимулирования его инициативы, развития децентрализованных фондов денежных средств.

С сущностных позиций как экономическая категория, бюджет рассматрива­ется как система экономических (денежных) отношений между государством, экономическими субъектами и населением по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования и использования особого централизованного фонда денежных средств для удовлетворения наибо­лее важных на данном этапе развития потребностей общества. Такой подход находит развитие в трактовках более прикладного характера. Так, в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) с позиции хозяйственной практики бюджет трактуется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного само­управления. В этом случае бюджет интерпретируется со стороны источников его формирования и тех конкретных форм, в которых осуществляется движе­ние (расходование) бюджетных средств, а также со стороны отношений, состав­ляющих суть этих процессов.

Этот подход характеризует бюд­жет как финансовый план страны, который формируется и исполняется в уста­новленном порядке, представляет собой юридически оформленный документ (имеет силу закона), где в количественном выражении отражается процесс по­лучения и распределения государством денежных ресурсов. Составление и контроль за исполнением бюджета находятся в исключительной компетенции госу­дарственных органов власти.

Бюджет как главный финансовый план страны закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений, координирует и орга­низует деятельность всех звеньев финансовой системы, всех участников хозяй­ственных связей. Координация осуществляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов, инвестиционных программ и т. п. В частности, в финансовых планах предприятий фиксируются размеры обязательных платежей в бюджет и для ряда предприятий – возможные посту­пления из бюджета; все средства, выделяемые по смете бюджетным организациям, структурам полностью проходят по расходной части соответствующего бюдже­та. Бюджет – это специфический, универсальный финансовый план, поскольку его показатели охватывают практически все сферы экономического и социаль­ного развития страны.

В контексте этих подходов в хозяйственной практике бюджет рассматрива­ется и используется государством как важнейший инструмент финансового ре­гулирования. Бюджетное регулирование – процесс распределения доходов и перераспределе­ния средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов. Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюдже­тами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, эконо­мических и других программ, покрытия дефицита, ликвидации последствий сти­хийных бедствий могут передаваться безвозмездно в бюджеты нижестоящих уров­ней. Регулирующее воздействие на субфедеральный уровень и товаропроизводите­лей государство оказывает также через систему налогообложения, государственные кредиты и инвестиции, процентные ставки и т. п.

Бюджетное регулирование – одна из важнейших хозяйственных функций государства. Цель его – поддержание стабильности экономики, обеспечение ее сбалансированности, структурных сдвигов, решение глобальных задач функцио­нирования и развития общества. Бюджетное регулирование достаточно развито в- различных экономических системах. Хотя, следует "сказать, что в условиях рыночной экономики степень государственного вмешательства в движение фи­нансовых ресурсов регионов и предприятий гораздо меньше, чем в экономике нерыночного типа и носит, как правило, косвенный характер.

Таким образом, бюджет – это объективно обусловленное звено финансовой системы, особый сегмент денежных отношений, связанный с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения функций и задач государства и его террито­риальных подсистем; это главный финансовый план страны, важнейший инст­румент государственного регулирования.

Бюджетная система Российской Федерации

4.1. Понятие, сущность и виды бюджетов

Бюджетная система представляет собой совокупность отношений, возникаю­щих между различными субъектами в процессе:

· формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней системы и бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муници­пальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

· составления и рассмотрения проектов бюджетов системы, их утвер­ждения и исполнения, контроля за их исполнением.

Правовой статус участников бюджетных отношений в Российской Федера­ции регламентируется:

1. Бюджетным кодексом Российской Федерации (при­нят Государственной Думой 17 июля 1998 г., введен в действие с 1 января 2000 г.); это базовый законодательный акт;

2. соответствующими специальны­ми законами федеральных органов субъектов Федерации и нормативными пра­вовыми актами представительных органов местного самоуправления;

3. Указа­ми Президента Российской Федерации;

4. нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

5. соответствующими актами феде­ральных органов исполнительной власти.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

· федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

· бюджеты субъектов Российской Федерации;

· местные бюджеты.

Федеральный (государственный) бюджет есть форма образования и расхо­дования денежных средств, предназначенная для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации. Соответственнобюд­жет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для обеспечения задач и функций, отнесенных к предмету ведения субъекта Российской Федерации. Местный бюджет, или бюджет муниципального образования, представляет со­бой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного само­управления. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации разрабаты­ваются и утверждаются в форме законов соответствующего уровня, а местные бюджеты – в форме правовых актов представительных органов местного само­управления.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.) по­зволила бывшим автономным республикам, входившим в состав РСФСР, принять свои декларации, определяющие степень их экономической самостоятельности. В бюджетных отношениях это нашло выражение в отказе от формирования еди­ного государственного бюджета Российской Федерации, а также в предоставле­нии каждому субъекту Федерации более широких полномочий по формирова­нию своего бюджета и распоряжению его средствами. Начиная с 1991 г. все бюджеты в Российской Федерации функционируют автономно.

Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соответствую­щего уровня; вместе с тем вышестоящий бюджет выступает своеобразным га­рантом финансирования минимума необходимых расходов нижестоящих терри­торий. И если последний не обеспечивает финансирование такого минимума, то средства должны выделяться из вышестоящего бюджета. Иными словами, бюджеты всех уровней взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации и соответствующие местные органы власти на основе федерального законодательства самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему, исходя из государственного и административно-тер­риториального устройства (деления) своей территории.

Бюджеты, действующие на соответствующих территориях, объединяются в консолидированные бюджеты.Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей террито­рии. Например, федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Консолидированные бюджеты используются для расчетов минимальных со­циальных и финансовых норм и нормативов, необходимых при бюджетном планировании и при анализе эффективности распределения и использования бюджетных средств. Показатели консолидированных бюджетов являются также основанием для предоставления субвенций из федерального бюджета.

Рассмотрим построение бюджетных систем федеративных и унитарных государств.

Федеративные государства имеют 3 уровня бюджетов:

I. федеральный (центральный);

II. региональный (бюджеты штатов в США, бюджеты федеральных земель в Германии, бюджеты провинций в Канаде, бюджеты субъектов РФ);

III. местные (муниципальные).

К государственным относятся бюджеты I и II уровней.

Унитарные государства имеют 2 уровня бюджетов:

I. государственный (центральный);

II. местные (муниципальные).

Рис. 2. Построение консолидированного бюджета Ярославской области до 2006 года

Структура бюджетной системы Российской Федерации существенно изменилась с 2006 года в связи с введением в действие федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года.Изменения про изошли на уровне местных (муниципальных) бюджетов в связи с новым административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации. Так, в Ярославской области стало 3 городских округа (Ярославль, Переславль и с 1 июля 2006 года Рыбинск), 17 муниципальных районов, 12 городских поселений и 80 сельских поселений. Всего 112 муниципальных образований. В каждом из них составляется, утверждается и исполняется соответствующий бюджет: 3 бюджета городских округов, 17 районных бюджетов (это бюджеты более высокого порядка; на последующих рисунках они отнесены к подуровню Ш А), 12 бюджетов городских поселений и 80 бюджетов сельских поселений (это бюджеты подуровня Ш б - см. рисунки).

Рис. 3. Построение консолидированного бюджета Костромской области до 2006 года

Рис. 4. Построение консолидированного бюджета Ярославской области с 2006 года

Утверждаются бюджеты как законы ежегодно и действуют в течение финансового года. В России финансовый год совпадает с календарным. Консолидированные бюджеты не утверждаются как закон.

Рис. 5. Построение бюджетной системы Российской Федерации до 2006 года

Рис. 6. Построение консолидированного бюджета РФ с 2006 года

Ведущее звено бюджетной системы Российской Федерации – федеральный (государственный) бюджет; с его помощью перераспределяется до 40% нацио­нального дохода страны и финансируются основные экономические и социаль­ные программы.

Государственный бюджет оказывает воздействие на все звенья финансовой системы, финансируя различные уровни власти, специальные правительствен­ные фонды, кредитуя юридических и физических лиц. В условиях перехода к рынку государственный бюджет сохраняет свою ведущую роль, меняются лишь методы его воздействия на общественное производство и режим расходования бюджетных средств. Осуществляется переход с бюджетного финансирования и дотирования на экономические методы воздействия на производство, переход к финансовому регулированию экономики.

Рис. 7. Построение бюджетной системы Российской Федерации с 2006 года

Расходы государственного бюджета в мировой практике традиционно содер­жат следующие статьи:

· затраты на социальные нужды: здравоохранение, образование, культуру, со­циальные пособия, субсидии местным бюджетам на эти цели (трансферты);

· затраты на хозяйственные нужды: капитальные вложения в инфраструкту­ру, дотации госпредприятиям, субсидии сельскому хозяйству, расходы на осуществление государственных программ;

· расходы на оборону и материальное обеспечение внешней политики, вклю­чая содержание дипломатических служб и займы иностранным государствам;

· административно-управленческие расходы: содержание правительственных органов, органов правопорядка, юстиции и проч.;

· платежи по государственному долгу (погашение и обслуживание долга);

· финансовая поддержка субъектов РФ.

Структура расходов государственного бюджета является социально стабили­зирующим фактором; оказывает регулирующее воздействие на размеры спроса и инвестиции, на отраслевую и региональную структуру экономики; на националь­ную конкурентоспособность на мировом рынке. В то же время она может ме­няться. Например, в периоды кризисов и депрессий расходы государственного бюджета на хозяйственные цели, как правило, растут, а во время «перегрева» конъюнктуры – сокращаются.

Так, за счетФедерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ осуществляются:

· дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченно­сти субъектов РФ;

· субсидии на государственную финансовую поддержку за­купки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населе­ния, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.

Особое место в бюджетной системе занимают местные бюджеты, в которых традиционно более высока по сравнению с государственным бюджетом доля средств, направляемых на социальные цели. В России из местных бюджетов финансируется более 80% учреждений образования и здравоохранения, около 80% учреждений культуры, осуществляется более 60% социальных выплат на­селению. В силу хронической дефицитности местные бюджеты получают дотации, субвенции и субсидии, ссуды из бюджетов вышестоящего уровня, привле­кают средства путем выпуска местных облигационных займов.

4.2 Доходы бюджетов

Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, ее субъек­тов и органов местного самоуправления. Как уже отмечалось, в рамках бюджетной классификации доходы группируются по источникам и способам их получения.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых поступле­ний, а также безвозмездных перечислений. В доходы бюджета текущего года зачисляется остаток средств па конец предыдущего года.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодатель­ством федеральные, региональные налоги и сборы субъектов РФ и местные на­логи и сборы, а также пени и штрафы. В доходах соответствующего бюджета полностью учитывается также размер предоставленных налоговых кредитов, от­срочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюд­жет.

Следующий вид доходов бюджетов – неналоговые доходы, к которым отно­сятся:

· доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

· доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находя­щегося в государственной и муниципальной собственности;

· доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами госу­дарственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджет­ными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

· доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

· иные неналоговые доходы.

Особое место в системе неналоговых доходов бюджетов занимают доходы от использования и продажи имущества, находящегося в государственной и му­ниципальной собственности.

В доходах от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, па первом месте стоят средства, получае­мые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное пользование.

В системе неналоговых доходов прописаны также финансовая помощь, безвозмездные перечисления, штрафы и иные суммы принудительного изъятия.

Под финансовой помощью от бюджетов другого уровня бюджетной системы понимаются поступления в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Дотации-– бюджетные средст­ва, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Субвен­ции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии – бюджетные сред­ства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физи­ческому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

К безвозмездным перечислениям относятся:

· безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и прави­тельств иностранных государств;

· безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, связанные с изме­нениями в налоговом и бюджетном законодательстве, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, произошедшими после ут­верждения закона (решения) о бюджете и не учтенными им.

В федеральном бюджете Российской Федерации налоговые доходы составляют около 85%, что свидетельствует о том, что потенциал неналоговых дохо­дов еще не исчерпан.

По порядку и условиям зачисления в составе доходов бюджетов выделяют собственные и регулирующие доходы бюджетов.

Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные законодатель­ством РФ на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. К собственным доходам бюджетов относятся:

· налоговые дохо­ды, закрепленные законодательством РФ за соответствующими бюджетами и бюджетами государственных внебюджетных фондов;

· неналоговые доходы в перечне, представленном выше;

· иные неналоговые доходы, а также безвоз­мездные перечисления.

Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда.

К регулирующем доходам бюджетов относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджет­ной системы, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюдже­те того уровня бюджетной системы, который распределяет переданные ему ре­гулирующие доходы из бюджета другого уровня.

4.3 Расходы бюджетов

Расходы бюджета, согласно Бюджетному кодексу РФ,– это денежные сред­ства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Формирование расходов бюджетов всех уровней должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государст­венных услуг, устанавливаемых Правительством РФ.

В зависимости от экономического содержания расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.

Капитальные расходы, бюджетов, предназначенные для обеспечения иннова­ционной и инвестиционной деятельности, включают:

· расходы на инвести­ции в действующие или вновь создаваемые структуры в соответствии с утвер­жденной инвестиционной программой;

· средства, предоставляемые в качест­ве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

· расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством;

· расходы, при осуще­ствлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в соб­ственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образова­ний;

· другие расходы бюджета, вошедшие в капитальные расходы в соответ­ствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюд­жет развития.

Текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущего функ­ционирования органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния и бюджетных учреждений, а также оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субси­дии и субвенций. В эту категорию входят и другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы.

В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ преду­сматривается создание резервных фондов (а) органов исполнительной власти и (б) органов местного самоуправления. Размер резервных фондов в федераль­ном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.

Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиден­ных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуа­ций, имевших место в текущем финансовом году, а порядок их расходования устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации в размере не бо­лее одного процента утвержденных расходов федерального бюджета. Средства этого фонда расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а так­же дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ, на ос­новании письменного его распоряжения. Расходование средств фонда на прове­дение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ не до­пускается.

С появлением новых видов расходов бюджетов их финансирование может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в соответствующий бюджет. При определении источников их фи­нансирования исключается увеличение дефицитов бюджетов.

Формы расходов бюджетов. Предоставление бюджетных средств осуществ­ляется в формах:

• ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
• средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;
• трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, уста­новленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов, пра­вовыми актами представительных органов местного самоуправления;
• ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
• ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре­зультате решений, принятых органами государственной власти, приводя­щих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных до­ходов;
• бюджетных кредитов юридическим лицам (включая налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обяза­тельств);
• субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;
• инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
• бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уров­ней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;
• кредитов иностранным государствам;
• средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Доходы и расходы городского бюджета Ярославля (утверждены муниципалитетом) приведены в таблицах. Доходы запланированы в сумме12842,1 млн. руб., а расходы – 15138,1 млн. руб., дефицит – 2296,0 млн. руб.

Являясь единым по содержанию, муниципальное право при этом состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей.

Муниципально-правовая норма - это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.

Нормы муниципального права по признаку регулирования и однородных, взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.

Муниципально-правовые отношения - это те урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.

В муниципально-правовых отношениях: участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм; регламентируется конкретное поведение участников этих отношений; обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.

Важнейшим элементом муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты. Субъектами муниципально-правовых отношений являются лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъектами муниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются: население муниципального образования; граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства; органы и должностные лица местного самоуправления; государство и отдельные государственные органы (муниципальные образования, Российская Федерация, субъекты Федерации, федеральные и региональные органы государственной власти); юридические лица.

В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права.

При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.

Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.

Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007..