В соответствии с п. 41 ст. 5 УПК РФ следователь - должностное лицо, уполномоченное осуществлять предварительное следствие по уголовному делу, а также иные полномочия, предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Действия и бездействия данного лица в первую очередь могут быть обжалованы в соответствии с требованиями данного кодекса руководителю следственного органа, который уполномочен: поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю, создавать следственную группу, отменять по находящимся в производстве подчиненного следственного органа уголовным делам незаконные или необоснованные постановления следователя, давать ему указания о направлении расследования, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований Уголовного Кодекса, утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу, возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования.

При отсутствии со стороны руководителя следственного органа надлежащего процессуального контроля, действия следователя могут быть обжалованы прокурору или в суд.

В соответствии с требованиями ст. 124 УПК РФ прокурор, руководитель следственного органа рассматривает жалобу в течение 3 суток со дня ее получения. В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры, допускается рассмотрение жалобы в срок до 10 суток, о чем извещается заявитель. По результатам рассмотрения жалобы прокурор, руководитель следственного органа выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. Заявитель должен быть незамедлительно уведомлен о решении, принятом по жалобе, и дальнейшем порядке его обжалования.

Так, в результате обращения гражданина П. в Гагаринскую межрайонную прокуратуру г. Москвы с жалобой в порядке ст. 124 УПК РФ на незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурором указанное решение отменено, возбуждено уголовное дело, в рамках которого П. признан потерпевшим.

Кроме того, в соответствии со ст. 125 УПКРФ постановления следователя, а равно иные решения и действия (бездействие) следователя, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту производства предварительного расследования.

Жалоба может быть подана в суд заявителем, его защитником, законным представителем или представителем непосредственно либо через следователя, руководителя следственного органа или прокурора.

Судья проверяет законность и обоснованность действий (бездействия) и решений следователя, не позднее чем через 5 суток со дня поступления жалобы в судебном заседании с участием заявителя и его защитника, законного представителя или представителя, если они участвуют в уголовном деле, иных лиц, чьи интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым действием (бездействием) или решением, а также с участием прокурора, следователя, руководителя следственного органа.

По результатам рассмотрения жалобы судья выносит одно из следующих постановлений: о признании действия (бездействия) или решения следователя незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение, либо об оставлении жалобы без удовлетворения.

В 2012 году непосредственно в суд обратился гражданин И. с жалобой на незаконный отказ следователя в признании его потерпевшим по уголовному делу о мошенничестве. Суд, исследовав материалы уголовного дела, признал такой отказ незаконным, постановил устранить допущенное нарушение. Во исполнение решения суда, следователем вынесено постановление о признании гражданина И. потерпевшим по уголовному делу, в результате чего указанный гражданин приобрел право требовать похищенное имущество, в том числе, и в гражданском порядке.

Гагаринский межрайонный прокурор г.Москвы Н.Г. Батищев

Участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти и организаций, должностных лиц

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Важность рассматриваемых вопросов отмечается в п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", согласно которому дела об оспаривании актов, решений, основанных на необходимости защиты интересов третьих лиц и публичных интересов, имеют большое социальное значение, в связи с чем рассматривать такие дела следует в первоочередном порядке и в возможно короткие сроки.

Законодательством не определено понятие ненормативного правового акта. Оно возникает как производное от определения нормативного правового акта , под которым понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо оттого, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Напротив, ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам. Кроме того, нормативные и ненормативные акты отличаются по возможным последствиям их принятия. Поскольку нормативные акты устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитаны на многократное применение, отрицательные последствия издания нормативного акта, противоречащего требованиям закона, неизмеримо возрастают по сравнению с принятием индивидуального акта.

Один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта – обязательность исполнения властного предписания. В абз. 3 п. 48 постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" дается разъяснение, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика. Действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением или отменой.

АПК, не давая определения ненормативного правового акта, указывает на два основных признака таких актов. Во-первых, они не должны носить нормативного характера. Ненормативный акт не содержит общеобязательных правил поведения, он имеет конкретные предписания и обращен к конкретному лицу. Во-вторых, акты государственных и иных органов, оспаривание которых подведомственно арбитражному суду, должны нарушать или хотя бы затрагивать субъективные права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности лица, обращающегося с заявлением в арбитражный суд. Кроме того, решение указанных органов должно содержать предписание, влекущее юридические последствия.

Таким образом, ненормативный правовой акт можно определить как решение органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного или муниципального служащего, устанавливающее права и обязанности в отношении конкретного лица (лиц), рассчитанное на строго ограниченное применение (например, постановление о привлечении к административной ответственности, принятое в отношении конкретного лица, перестанет быть обязательным после исполнения) или кратко – односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения.

Общими для всех ненормативных правовых актов являются требования законности, обоснованности, мотивированности, целесообразности. Кроме того, по своему содержанию акт должен быть логичным, ясным, кратким, грамотно изложенным.

В широком смысле субъектами, чьи ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) могут быть оспорены, являются: государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица.

К государственным органам, разделенным на органы представительной и исполнительной власти, относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, федеральными и региональными законодательными актами для осуществления функций, предусмотренных этими документами.

К органам местного самоуправления относятся любые органы, создаваемые в соответствии с Конституцией РФ и законодательными актами муниципальных образованиях для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В судебном порядке могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно- хозяйственных обязанностей, либо исполняют такие обязанности по специальному полномочию. К должностным лицам относятся лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти, т.е. наделенные в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях России (ст. 2.4 КоАП).

Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц регламентируются положениями гл. 24 АПК. В соответствии с ч. 1 ст. 197 АПК такие дела рассматриваются судом по общим правилам искового производства, предусмотренным арбитражным процессуальным законодательством.

К числу наиболее распространенных дел по спорам в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающим из публичных правоотношений, относятся дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов. При обращении прокурора в суд с таким заявлением ему следует учитывать, что способом защиты прав физических и юридических лиц является не только само признание недействительным и не подлежащим применению ненормативного правового акта органа местного самоуправления (поскольку это означает возврат субъектов права в положение, существовавшее до издания данного акта), но и возмещение убытков, причиненных изданием акта. В п. 6 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 содержится разъяснение, что основанием для принятия судом решения о признании недействительным ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления, является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Поводами для обращения прокуроров в суд с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, как правило, являются результаты общенадзорных проверок исполнения законов указанными субъектами. Правильно организованная и квалифицированно проведенная прокурорская проверка позволяет выявлять нарушения прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, связанные с изданием незаконных ненормативных правовых актов, принятием неправомерных решений и совершением действий государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами, а тесное взаимодействие прокуроров, осуществляющих такие проверки, и прокуроров, участвующих в рассмотрении дел арбитражными судами, способствует своевременному и наиболее продуманному принятию мер прокурорского реагирования путем обращения в арбитражный суд с заявлением .

В числе основных нарушении можно назвать: а) превышение государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами полномочий; б) навязывание хозяйствующим субъектам платных услуг при прохождении сопутствующих процедур и проведении экспертиз; в) монопольное ценообразование на услуги подведомственных и "околоведомственных" организаций; г) нарушение установленных сроков выдачи разрешительных документов; д) оказание преференций аффилированным организациям; е) дублирование контрольно-разрешительных функций; ж) делегирование отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти подведомственным организациям и иным хозяйствующим субъектам; з) привлечение коммерческих структур к выполнению работ, относящихся к функциям федеральных органов исполнительной власти; и) несоблюдение законодательства о конкуренции.

В развитие рассмотренных выше положений ст. 52 АПК ч. 2 ст. 198 Кодекса предоставляет прокурору право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если есть основания полагать, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Следует принимать во внимание п. 3 постановления от 23.03.2012 № 15, согласно которому если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта. В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд. Это же правило применяется и при оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Согласно ч. 4 ст. 4 АПК обращение в арбитражный суд по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, осуществляется в форме заявления. Исходя из этого, прокурор, инициирующий обращение в арбитражный суд по указанным делам, именуется заявителем (ч. 1 ст. 45, ст. 199, 200 АПК). С точки зрения действующего процессуального законодательства к сторонам спора, возникающего из административных правоотношений, следует применять понятия "заявитель" и "ответчик". Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности заявителя (ч. 3 ст. 52 АПК).

По делам, перечисленным в ч. 1 ст. 52, ч. 1 ст. 197 АПК, прокурор может вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле (ч. 5 ст. 52 АПК).

На стадии рассмотрения его судом первой инстанции, деятельность прокурора в основном направлена на подтверждение обоснованности и законности своего заявления, а также на установление действительных обстоятельств дела. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК). Установленный названной нормой срок начинает течь со следующего дня после дня, когда лицо узнало о нарушении своих прав или свобод. Этот момент может быть определен датой получения письменного документа, которым нарушаются права и законные интересы, устного отказа в приеме документов, письменного отказа вышестоящего органа в удовлетворении жалобы и т.д. Восстановление пропущенного срока осуществляется в соответствии со ст. 117 АПК.

АПК предъявляет определенные требования к заявлению в арбитражный суд о признании ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) – незаконным. В случае несоблюдения требований, предусмотренных ст. 199, судья согласно ст. 128 оставляет заявление без движения, а в случае неустранения недостатков в установленный срок возвращает заявление в соответствии со ст. 129.

Согласно ч. 3 ст. 199 АПК при подаче заявления прокурором может быть подано ходатайство о приостановлении действия оспариваемого акта, решения. Под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения понимается запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом, решением. Если действия, предусмотренные ненормативным правовым актом, решением, уже исполнены либо их исполнение началось (внесены изменения в публичный реестр, списаны средства со счета и т.п.), прокурору необходимо инициировать в суде выяснение вопроса, насколько испрашиваемая обеспечительная мера фактически исполнима и эффективна.

В информационном письме от 13.08.2004 № 83 Президиум ВАС РФ разъяснил необходимость применения к рассматриваемым правоотношениям соответствующих положений гл. 8 АПК, в том числе об основаниях обеспечительных мер и о порядке рассмотрения заявления об обеспечении иска. Ходатайство о приостановлении действия оспариваемого акта не может быть удовлетворено, если прокурор не представил доказательств, свидетельствующих о том, что непринятие названной меры может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе если исполнение судебного акта предполагается за пределами России, а также может причинить значительный ущерб заявителю. Понятием "ущерб" охватывается как ущерб, определяемый по правилам ст. 15 ГК, так и неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации.

В арбитражном суде прокурором могут быть оспорены как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту. Дела данной категории рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. Иные сроки, несмотря на отсылку к ч. 1 ст. 200 АПК, в настоящее время федеральными законами не установлены . Указанный срок может быть продлен на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, председателем арбитражного суда до шести месяцев в связи с особой сложностью дела, со значительным числом участников арбитражного процесса.

Прокурору следует учитывать, что неявка представителя органа или должностного лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал явку обязательной (ч. 2 ст. 200 АПК) (Определение КС РФ от 24.01.2006 №8-0).

Правовая позиция прокурора выстраивается, исходя из того что обязанности по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц возлагаются на орган или лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (см. постановление Пленума ВАС РФ от 26.07.2005 № 29 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с определением таможенной стоимости товаров").

Заявление должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1 ст. 199, п. 1, 2 и 10 ч. 3 ст. 125 АПК, в том числе включать указание на: 1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие); 2) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий; 3) права и законные интересы, которые, по мнению прокурора, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием); 4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению прокурора, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие); 5) требование о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

К заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 126 АПК, в том числе текст оспариваемого акта (решения), уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий заявления и приложенных к нему документов, которые у других лиц, участвующих в деле, отсутствуют, а также документы-доказательства, подтверждающие обстоятельства, на которых основываются требования прокурора. Прилагаемые документы-доказательства должны максимально обосновать то обстоятельство, что оспариваемый акт, решение, действие или бездействие нарушают охраняемые законом интересы, незаконно возлагают какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, и доказать те обстоятельства, на которые прокурор ссылается в обоснование своей позиции по делу.

По делам рассматриваемой категории в случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе.

При рассмотрении дела прокурор, участвующий в процессе, пользуясь предоставленными ему правами, должен в судебном заседании; а) осуществить проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и установить их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, установить наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие); б) установить, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Основная ошибка , допускаемая прокурорами при рассмотрении в судах таких дел, – ограничение доказывания лишь первым вопросом и игнорирование второго.

Установив обоснованность доводов заявления, суд признает ненормативный правовой акт недействительным, решение или действие (бездействие) незаконным и обязывает удовлетворить требование заявителя, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права. Если в судебном заседании будет установлено, что оспариваемый ненормативный правовой акт отменен или утратил силу в связи с истечением срока его действия, то заявление о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя, может быть рассмотрено по существу. Однако если оспариваемый ненормативный правовой акт (отмененный или утративший силу в связи с истечением срока его действия) не нарушал законные права и интересы заявителя, суд прекращает производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК.

При вынесении решения об удовлетворении заявления прокурора суд решает вопрос о необходимости его немедленного исполнения или устанавливает иные сроки. Необходимо учесть, что до вступления в силу решения суда в соответствии с ч. 7, 8 ст. 201 АПК государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица не связаны необходимостью отмены принятого ими акта, в связи с чем целесообразно применять обеспечительные меры, предусмотренные гл. 8 АПК, что на практике нередко имеет место. Относительно применения нормы ч. 7 ст. 201 АПК Президиум ВАС РФ дал разъяснение в информационном письме от 24.07.2003 № 73 "О некоторых вопросах применения частей 1 и 2 статьи 182 и части 7 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" о том, что в данном случае речь идет о требованиях организационного, а не имущественного характера. Соответственно, при удовлетворении судом таких требований какие-либо выплаты из бюджета в пользу заявителя не предполагаются.

Арбитражный суд обязан направить копию решения соответствующему органу или должностному лицу не позднее пяти дней после вступления решения в законную силу (а в случае обращения решения к немедленному исполнению – со дня принятия решения) для устранения допущенного нарушения. Так, в соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" копии вступивших в законную силу решений и определений судов в отношении прав на недвижимое имущество подлежат в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав.

С 1 января 2008 г. применительно к налоговым правоотношениям введено понятие ненормативных правовых актов, не вступивших в законную силу. Ненормативный правовой акт вступает в силу по истечении 10 дней с того момента, как лицо, в отношении которого он принят, получит его и при этом не оспорит. Это определено п. 9 ст. 101 НК. Если в течение этого срока лицо обжалует принятое в отношении его решение в апелляционном порядке, то вступление его в силу будет отложено до тех пор, пока оно не будет рассмотрено и либо утверждено, либо изменено. Поэтому, пока решение не вступило в законную силу, оно не порождает никаких последствий для стороны, в отношении которой принято. Поскольку не вступивший в законную силу документ (в частности, решение налогового органа о привлечении к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения) не приобрел статуса правового акта, порождающего правовые последствия, данный документ не отвечает тем требованиям, которые установлены законодателем в целях определения подведомственности экономических споров и других дел, вытекающих из публичных правоотношений. Следовательно, арбитражный суд обязан прекратить производство по делу.

В соответствии с п. 1 ст. 101.3 НК решение налогового органа о привлечении лица к налоговой ответственности подлежит исполнению со дня вступления в законную силу. Налоговый орган, вынесший решение по результатам рассмотрения налоговой проверки, не вправе производить действия, связанные с исполнением решения, до дня вступления такого решения в силу. Таким образом, поскольку не вступившее в законную силу решение налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности не обладает статусом правового акта ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде, то дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Соответствуя изменениям налогового законодательства, система рассмотрения в суде законности ненормативных правовых актов продолжает совершенствоваться. Так, с 1 января 2009 г. досудебный порядок обжалования решений налоговых органов в отношении юридических лиц или предпринимателей стал обязательным. Все без исключения акты, касающиеся привлечения к ответственности, до подачи иска в арбитражный суд должны теперь быть предварительно обжалованы в досудебном порядке (вышестоящему должностному лицу).

АПК предоставляет прокурору право по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК, приносить в случае несогласия с судебным актом суда первой инстанции или апелляционного суда соответственно апелляционную или кассационную жалобы. Помимо названных стадий судебного разбирательства прокурорами субъектов РФ инициируется пересмотр судебных актов в надзорной инстанции посредством направления проектов представлений в Генпрокуратуру РФ.

Согласно п. 1 ч. I ст. 270 АПК основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции является неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права. Следует заметить, что сама по себе неполнота исследования обстоятельств дела в соответствии с другими положениями АПК не может являться основанием для отмены решения. Это связано с тем, что суд не вправе собирать доказательства по собственной инициативе, а полномочия сторон по восполнению неполноты исследования обстоятельств дела в апелляционном производстве существенно ограничиваются. Следовательно, если неполнота исследования обстоятельств дела вызвана ненадлежащим исполнением участвующими в деле лицами своих обязанностей по доказыванию в суде первой инстанции, она не может служить основанием для отмены решения. Таким основанием является нарушение или неправильное применение судом процессуальных норм при установлении фактических обстоятельств дела с учетом установленной законом роли суда в доказательственной деятельности, если это привело или могло привести к принятию неправильного решения (ч. 3 ст. 270 АПК).

Прокуроры вправе обжаловать в порядке кассационного производства решение суда первой инстанции, вступившее в законную силу, за исключением решений ВАС РФ, и (или) постановление арбитражного суда апелляционной инстанции полностью или в части (ст. 273 АПК).

Арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (ч. 1 ст. 286 АПК). Основаниями для изменения или отмены решения, постановления судов первой и апелляционной инстанций является несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (ч. 1 ст. 288 АПК).

Пересмотр в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов осуществляется исключительно ВАС РФ по заявлениям лиц, участвующих в деле, и иных лиц, указанных в ст. 42 АПК, а также по представлению прокурора. Право обращения в ВАС РФ с представлением предоставлено Генпрокурору РФ и его заместителям (ч. 4 ст. 4 АПК). Такое представление направляется только по делам, возбужденным по заявлениям прокурора, а также по тем делам, по которым прокурор участвовал в деле в порядке ч. 5 ст. 52 АПК. Представление может быть подано в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятого по делу, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта (в кассационном порядке).

• Более подробно об организации и проведении прокурорских проверок см.: Казарина А. X. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). М.: ИПК РК прокуратуры, 2005.
• Дела об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов рассматриваются в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку к судебному разбирательству и принятие решения по делу (абз. 2 ч. I ст. 200 АПК).

Порядок рассмотрения и признания незаконным действия (бездействия)

Законодательство не дает точного ответа на вопрос, обязательно ли предварительное (до предъявления иска о возмещении вреда) обжалование актов, действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц и необходимо ли их признавать незаконными.

Хотя признание действий незаконными является одним из специальных условий наступления ответственности, существуют по этому поводу различные мнения (подходы).

Первый подход заключается в том, что для того чтобы суд мог вынести решение о возмещении вреда причиненного государством, необходимо, чтобы акты, действия (бездействия) государственных органов первоначально были признаны недействительными (незаконными) в судебном или административном порядке. Сторонником данного подхода является Р.Н. Любимова, мнение которой основано на применении абз. 2 ст. 13 ГК РФ, которая гласит, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. То есть сначала признание акта, действия (бездействия) недействительным, а затем восстановления права, нарушенного этим актом, действием (бездействием).

Противоположный подход заключается в том, что оценка законности акта, действия (бездействия) власти и возмещение причиненного им вреда могут производиться в одном судебном процессе. Сторонником данного подхода является А.Л. Маковский, по мнению которого "в ст. 16 и 1069 ГК РФ имеется в виду косвенный судебный контроль за законностью правовых актов власти в отличие от ст. 13 ГК РФ, закрепляющей прямой контроль. Установив, что есть все необходимые основания для признания акта, действия (бездействия) незаконным суд может удовлетворить требования о возмещении вреда. Кроме того, суд правомочен поступить так на основании ст. 120 Конституции РФ, в силу которой "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом".

Судебная и арбитражная практика по этому вопросу имеет противоречия. И можно, конечно, сказать, что в настоящее время предварительное обжалование необязательно, так как на это нет специального указания в законе. Можно попробовать решить возникшую проблему о необходимости предварительного обжалования, если ответить на такие вопросы, как: существуют ли различия установления незаконности актов при осуществлении прямого или косвенного контроля и возможно ли изменить сроки, которые установлены для ряда случаев, обжалования административных актов?

Изучив судебную практику можно сказать о том, что независимо от того, какой контроль осуществляется прямой или косвенный, используются единые основания для признания недействительным (незаконным) акта власти.

Все же существует веский аргумент в пользу необходимости предварительного обжалования, который заключается в том, что для ряда случаев установлены более короткие сроки для обжалования по сравнению с общим сроком исковой давности. Между тем, на требования о возмещении вреда, причиненного государством, распространяется общий срок исковой давности -- 3 года, т.е. граждане которые пропустили срок для обжалования, могут "обойти" норму закона и подать иск о возмещении вреда. Однако это не следует признавать незаконным, так как иск о возмещении вреда в любой случае будет удовлетворен судом при установлении не только противоправности действий органа власти, но и других элементов составляющих правонарушение (вред, причинная связь, и т.д.).

Таким образом, если придерживаться вышеизложенного, можно говорить о том что, изменение срока для обжалования незаконных действий находится в соответствии с законом и предварительное обжалование административного акта можно не признавать необходимым условием предъявления иска о возмещении вреда по ст. 1069 ГК РФ. Предъявление иска о возмещении вреда без предварительного признания действий (бездействия) незаконными является, конечно, более упрощенным подходом возмещения вреда по сравнению с таким подходом как предварительное признание действий (бездействия) незаконными, а затем предъявление иска о возмещении вреда.

Рассмотрев различные подходы, автор придерживается того, что действия (бездействия) должностных лиц необходимо все же сначала признать незаконными. Так как, во-первых, на действия (бездействие) должностных лиц может быть подана жалоба, как вышестоящему должностному лицу, так и в суд, а вред может быть возмещен только в порядке искового производства.

Во-вторых, как показывает практика, суду будет гораздо проще рассматривать иски о возмещении вреда причиненного незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, если в деле имеется решение о том, что действия (бездействия) уже признаны незаконными. И, кроме того, если нет решения о том, что действия (бездействия) должностного лица признаны незаконными, нельзя говорить ни о какой подаче иска о возмещении вреда. Говоря о признании незаконными действий (бездействия) должностных лиц, законодательство позволяет выделить 2 порядка признания действий (бездействия) незаконными:

* Административный порядок предполагает признание неправомерными действий (решений) или бездействия органов власти (должностного лица) и отмену незаконности правового акта управления во внесудебном порядке этим же органом власти (должностным лицом) или вышестоящим в порядке подчиненности органом.

Для рассмотрения дела о признании неправомерными действий (бездействия) органов власти (должностного лица) в административном порядке могут послужить такие факты как:

· жалоба гражданина;

· протест или представление прокурора;

· результаты контрольных проверок вышестоящего органа власти (должностного лица).

Право гражданина на подачу жалобы закреплено в ст. 33 Конституции РФ. В соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ от 02.05.2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации": "Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам".

Более подробно порядок подачи рассмотрения жалобы в административном порядке определяется в специальных законах, которые регулируют деятельность органов власти в той или иной сфере". Например, глава 7 Таможенного кодекса РФ закрепляет право всех заинтересованных лиц, считающих, что их права нарушены какими-либо действиями (бездействием), решениями должностных лиц таможенного органа, обжаловать эти действия в установленном порядке в суд либо вышестоящему должностному лицу.

Следующим фактом для рассмотрения дела о признании действий (бездействия) органов власти (должностных лиц) незаконными могут быть акты прокурора на нарушение закона. Так в соответствии с ФЗ РФ "О прокуратуре" одним из направлений деятельности органов прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами власти (их должностными лицами). При осуществлении данной функции они обязаны рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан; разъяснять гражданам порядок защиты прав и свобод; принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При наличии акта прокурора о допущенных нарушениях, уполномоченный орган должен принять соответствующие меры к устранению нарушений прав и свобод гражданина. Из практики:

В Тольяттинскую таможню поступило представление Прокуратуры Самарской области о нарушении действующего законодательства при таможенном оформлении товара на таможенном посту, об устранении допущенных нарушений и о привлечении таможенного инспектора к дисциплинарной ответственности.

Проведенной проверкой руководством таможни установлено, что указанные в представлении прокурора нарушения действительно допущены таможенным инспектором. Все допущенные нарушения устранены, виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности в виде замечания. Прокурору Самарской области дан ответ".

Третьим фактом возможности признания незаконными действий (бездействия) решений должностных лиц могут быть контрольные проверки вышестоящими органами (должностными лицами).

* Судебный порядок заключается в признании неправомерными действий (бездействия) должностных лиц и отмену незаконного правового акта, действия (бездействия). Судебный порядок предусматривает наличие таких фактов как:

· жалоба гражданина;

· протест прокурора.

В ч. 2 ст. 46 Конституции РФ закреплено право гражданина на обжалование действий (бездействия) должностных лиц.

В соответствии с ФЗ РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", граждане могут обжаловать в суд общей юрисдикции любые действия (бездействия), решения государственных органов или должностных лиц, кроме действий (бездействия) решений, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

На государственные органы (должностных лиц), действия (бездействия) решения которых обжалуются гражданином возлагается обязанность доказать документально законность обжалуемых действий (бездействия).

Таким образом, гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (бездействия) решений, но он обязан доказать тот факт, что его права и свободы нарушены.

Суд в случае установления обоснованности жалобы принимает решение о восстановлении нарушенных прав гражданина и в том числе о возмещении ущерба, если требования о возмещении ущерба были предъявлены гражданином.

Прокурор имеет право опротестовать незаконный правовой акт должностного лица в судебном порядке, порядок опротестования осуществляется в соответствии с ФЗ РФ "О прокуратуре Российской Федерации.

Порядок возмещения вреда в порядке ст. 1069 и 1070 ГК РФ имеет некоторые различия, которые заключатся в следующем.

Для возмещения вреда в порядке ст. 1070 и 1100 ГК РФ гражданину необходимо сначала разъяснить его право на возмещение вреда и компенсацию морального вреда причиненного в результате незаконного привлечения к уголовной ответственности.

В соответствии со ст. 213 Уголовно-процессуального кодекса РФ при прекращении уголовного дела за отсутствием в деянии состава преступления, недосказанностью участия гражданина в совершении преступления, а также при постановлении оправдательного приговора, следователь, прокурор, орган дознания, суд обязаны разъяснить гражданину порядок восстановления его нарушенных прав и принять предусмотренные законом меры к возмещению ущерба.

Согласно п. 6 Инструкции от 02 марта 1982 г. по применению Положения от 18 мая 1981 г. гражданину (в случае смерти его наследникам) одновременно с уведомлением о прекращении дела, либо с копией вступившего в законную силу оправдательного приговора суда, направляется извещение, разъясняющее право и порядок возмещения ущерба.

В извещении разъясняется право на возмещение ущерба, и указываются конкретные органы, в которые гражданин в течение определенного времени может обратиться с требованием о возмещении того или иного ущерба.

В случае невиновности гражданина подвергшегося аресту или осуждению и т.д., для предъявления иска в суд у гражданина должен быть реабилитирующий документ, который подтверждает его невиновность. Реабилитация означает, что обвиняемый или осужденный официально признается невиновным в совершении преступления (административного правонарушения), так как отсутствуют законные основания для привлечения его к уголовной (административной) ответственности.

При освобождении от ответственности издается правовой акт (приговор, постановление и т.д.), который принимается компетентным органом дознания, следствия, прокуратуры и суда. Гражданин может быть реабилитирован на любой стадии процесса.

Возможность возмещения вреда в результате реабилитации является очень важным моментом, так как граждане ставшие жертвами судебно-следственных ошибок испытывают сильнейшие переживания. Многомесячное, а иногда многолетнее пребывание человека под стражей, всегда сопряжено с огромными физическими страданиями.

Общим признаком оснований реабилитации является недоказанность обвинения или незаконность наказания.

К реабилитирующим основаниям прекращения уголовного (административного) преследования или вынесения оправдательного приговора, указанным в уголовно-процессуальном законодательстве, относятся следующие:

· отсутствие события преступления,

· отсутствие в деянии состава преступления,

· недоказанность участия обвиняемого в совершении преступления.

Реабилитирующие основания должны быть указаны в соответствующем процессуальном акте. Это может быть оправдательный приговор суда первой инстанции; определение суда кассационной инстанции или постановление суда надзорной инстанции об оправдании подсудимого или прекращении уголовного дела; постановление органа дознания, предварительного следствия или прокуратуры о прекращении дела, а также постановление судебно-надзорного органа о прекращении административного производства. В случае, когда вопрос о возмещении вреда решается в порядке гражданского судопроизводства, вышеперечисленные акты судебно-следственных органов имеют для суда, который рассматривает дело, преюдициальное значение.

Если говорить о нереабилитирующих основаниях, то, несмотря на то, что уголовное (административное) дело прекращается, гражданин, который был привлечен к ответственности, не имеет права на возмещение имущественного и морального вреда.

В.М. Савицкий отметил: "самооговор, дающий право на отказ в удовлетворении имущественных требований гражданина, не должен быть вынужденным, а должен носить умышленный характер и его необходимо зафиксировать в протоколе допроса этого гражданина". Поэтому любое провоцирование против себя возбуждения уголовного дела, заключения под стражу, привлечения к уголовной ответственности и осуждения лишают гражданина, даже понесшего определенный ущерб, права на его возмещение.

В практике кроме самооговора встречаются и такие обстоятельства, которые ставят под сомнение право гражданина на возмещение вреда. К ним можно отнести умолчание обвиняемого на допросе о фактах, которые, будучи своевременно сообщены органу дознания, следствия, прокуратуры или суда, могли бы исключить не только осуждение лица, но и само привлечение его у уголовной ответственности. Также гражданин может предпринять и попытки скрыться от следствия и суда, что в свою очередь может расцениваться как косвенное признание им своей вины в совершенном преступлении.

На практике встречаются, и случаи когда лицо препятствует судебным и следственным органам в установлении истины по делу. Например, путем склонения свидетелей к даче заведомо ложных показаний, фальсификации или уничтожении доказательств, ложном обвинении других граждан в преступлении либо просто в пассивном поведении на следствии, в суде и т.п.

Для правильной оценки указанных действий при решении вопроса о возмещении вреда, необходимо чтобы компетентный орган исходил из принципа презумпции невиновности гражданина. Попытки скрыться от следствия, молчание в ходе следствия и судебного разбирательства, не должны служить обстоятельствами, лишающими гражданина права на возмещение вреда. Лишить права на возмещение вреда могут только действия, которые умышленно вводят в заблуждение судебные и следственные органы, провоцирующие эти органы на возбуждение уголовного дела против гражданина, заключения его под стражу и др.

К таким действиям можно отнести: инсценировку преступления, заведомо ложный донос, самооговор, фальсификацию документов против себя и др.

В уголовно-процессуальном или гражданском законодательстве необходимо было бы сформулировать критерии, руководствуясь которыми органы предварительного следствия, дознания прокуратуры и суда могли бы правильно решать вопрос, какие действия гражданина лишают его права требовать возмещения вреда, причиненного этими органами и дать хотя бы примерный перечень таких действий.

Рассмотрев порядок возмещения вреда реабилитированным можно сделать вывод о том, что данный механизм имеет многоступенчатый характер и к тому же не урегулирован единым законодательным актом. К тому же данный механизм отталкивает большую часть реабилитированных граждан, так как это довольно длительный процесс хождения по инстанциям.

Также можно сказать о том, что основная масса реабилитированных граждан просто не знает своих прав на возмещение ущерба, а как показывает практика, в большинстве случаев должностные лица не доводят до сведения реабилитированного содержание его прав, не редко даже из-за незнания, что такая норма закона существует.

№ ***/10

МАГАДАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

КАССАЦИОННОЕОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда в составе:

председательствующего судьи <...>

судей <...>, <...>

при секретареО.

с участием прокурора Т.

рассмотрелав открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе К. на решение *** районного суда от 04 марта 2010 года, которым постановлено:

В удовлетворении заявления К. о признании незаконным бездействия прокурора *** района Магаданской области, выразившегося в фактическом неразрешении вопросов, поставленных в жалобе *** от **.08.2009 года, неисполнении полномочий, возложенных Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» в части объективности, всесторонности проверки доводов, а также действий прокурора ** района по нарушению срока рассмотрения коллективной жалобы *** *** района отказать.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда<...>, объяснения К., поддержавшего доводы кассационной жалобы, объяснения прокурора Т.,судебная коллегия по гражданскимделам Магаданского областного суда,

У С Т А Н О В И Л А:

К. обратился в суд с заявлениемо признании незаконным бездействия прокурора ** района Магаданской области, выразившегося в фактическом неразрешении вопросов, поставленных в жалобе ** от **.08.2009 года, неисполнении полномочий, возложенных Федеральным законом«О прокуратуре Российской Федерации» и Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в части объективности, всесторонности проверки доводов, а также действий прокурора ** района по нарушению срока рассмотрения коллективной жалобы ** *** района.

Заявление мотивировано тем, что ** августа 2009 года прокурору ** района была направлена жалоба за подписью пяти руководителей предприятий и 34 предпринимателей, осуществляющих грузоперевозки автомобильным транспортом. Заявителем **.09.2009 года был получен ответ на жалобу. По мнению заявителя, выводы прокурора не соответствуют фактическим обстоятельствам, противоречат имеющимся в материалах проверки документам. Проверка доводов заявителей проведена прокурором** района формально, тенденциозно, в нарушение Конституции Российской Федерации и соответствующего законодательства. Полагал, что прокурор** района не исполнил обязанности, возложенные на статьей10 Федеральногозакона «О прокуратуре Российской Федерации», нарушены права заявителей на заключение договоров перевозок, получение дохода и прибыли.

Судом постановлено приведенное выше решение .

К. подалкассационную жалобу, в которойпросит отменить решение суда первой инстанции и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей. Полагает, что судом допущено нарушение норм материального и процессуального права. Утверждает в жалобе, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Обстоятельства, имеющие значение для дела не доказаны.

В соответствии с частью 1 статьи 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив их,судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда приходит к следующему.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявления К. о бездействии прокурора ** района А. , суд, правильно определил юридически значимые обстоятельства, надлежаще проверил все доводы участвующих в деле лиц, дал им оценку и пришел к правильному выводу о том, что коллективная жалоба грузоперевозчиков ** района была рассмотрена прокурором ** района А. в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а порядок рассмотрения жалобы, предусмотренный Федеральным законом « О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» соблюден.

Этот вывод мотивирован, соответствует собранным по делу доказательствам и оснований для признания его неправильным не установлено.

В силу части1 статьи254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Согласно статье 255 ГПК РФ к решениям, действиям(бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействия), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая - либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В соответствии с частью 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (пункт 1 статьи 1). Задачи, возложенные на прокуратуру Российской Федерации, и полномочия прокуроров обусловлены целями обеспечения верховенства законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (пункт 2 статьи 1).

Согласно статье 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если такое предусмотрено законом.

Судом установлено, что коллективная жалоба грузоперевозчиков ** района была рассмотрена прокурором ** района А. в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом«О прокуратуре Российской Федерации», Порядок рассмотрения жалобы, предусмотренныйФедеральным законом « О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», Инструкциейо порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Прокуратуре РФв части регистрации, рассмотрения жалобы, принятия решения по существу доводов, направлении ответа и ознакомлении с материалами проверки соблюден.

Учитывая установленные судом обстоятельства и требования приведенных правовых норм, суд первой инстанции правильно разрешил возникший спор, а доводы кассационной жалобы являются необоснованными.

Нормы материального права применены судом правильно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не установлено.

Необоснованность иных доводов, изложенных в кассационной жалобе, отражена в судебном решении, им дана оценка, и последнюю, как отмечено выше, судебная коллегия считает правильной.

Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационной жалобе, судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясьстатьями 360,361 ГПК РФ,судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение ** районного суда от 04 марта 2010 года оставить без изменения, кассационную жалобу К. - без удовлетворения.

Председательствующийподпись

Судьи подписи

Опубликовано в Комментарий практики рассмотрения экономических споров (судебно-арбитражной практики) / В.А. Багаев, Е.Е. Баглаева, О.А. Беляева и др.; отв. ред. В.Ф. Яковлев. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2018. Вып. 24. 208 с.

Комментарий к Определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 17 марта 2017 г. N 308-КГ16-16394.

Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 17 марта 2017 г. N 308-КГ16-16394, вынесенное по вопросу возможности обжалования представлений прокурора в арбитражных судах, расширило сферу судебной защиты, реабилитировав право на судебную защиту.

Поскольку значимость данного Определения прежде всего заключается в толковании процессуального закона, мы здесь коротко опишем только процессуальную составляющую данного дела.

Общество с ограниченной ответственностью "Регион" обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с иском о признании недействительным представления и.о. прокурора г. Невинномысска от 23 июля 2015 г. N 7-84-2015.

В суде первой инстанции прокуратура Ставропольского края заявила ходатайство о прекращении производства по делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду, указывая, что представление прокурора не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для общества юридические последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; оспариваемым представлением не были каким-либо образом затронуты права общества, касающиеся его предпринимательской деятельности, оно не повлекло каких-либо последствий и не породило обязательств для данной организации.

Решением суда первой инстанции от 21 апреля 2016 г. представление и.о. прокурора города Невинномысска от 23 июля 2015 г. N 7-84-2015 признано недействительным. Суд первой инстанции, руководствуясь ст. 46, 52, 53, 120 Конституции РФ, положениями Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 24 марта 2015 г. N 110-О, Постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П, в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу отказал. При этом суд исходил из того, что требование, содержащееся в представлении прокурора, подлежит безусловному исполнению лицом, к которому это требование обращено, а само представление прокурора является ненормативным правовым актом и может быть обжаловано в порядке, предусмотренном положениями гл. 24 АПК РФ.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2016 г. решение суда первой инстанции отменено, производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Прекращая производство по делу, суд апелляционной инстанции руководствовался положениями ч. 1 ст. 27, п. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 198 АПК РФ, а также исходил из взаимосвязанных положений ст. 21, 22, 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и пришел к выводу о том, что само по себе представление прокурора как акт прокурорского реагирования не является ненормативным правовым актом, подлежащим принудительному исполнению, поскольку оно направлено на понуждение указанных в п. 1 ст. 21 данного Закона органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке; представление не затрагивает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не подлежит проверке в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа Постановлением от 28 сентября 2016 г. оставил в силе Постановление суда апелляционной инстанции, согласившись с выводами о неподведомственности спора арбитражному суду.

Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ не согласилась с выводами судов апелляционной и кассационной инстанций.

Судебная коллегия указала, что "в силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании затрагивающих права и иные законные интересы заявителя ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц".

В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (п. 3 ст. 22, ст. 24, 28 названного Закона).

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Президиум ВС РФ в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3(2015), утвержденном 25 ноября 2015 г. указал, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ.

Пленум ВС РФ Постановлением от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <1> разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены в судебном порядке, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

Таким образом, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ и гл. 24 АПК РФ.

Поэтому, если орган или должностное лицо, в отношении которых вынесено представление, считают, что это представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ и гл. 24 АПК РФ.

С учетом изложенной правовой позиции у судов апелляционной и кассационной инстанций отсутствовали основания для прекращения производства по делу.

Судебная коллегия также при рассмотрении дела отклонила возражения Генеральной прокуратуры РФ о том, что производство по делу было прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, так как деятельность общества не является экономической, указав: из судебных актов следует, что производство по делу было прекращено, поскольку представление прокурора не является ненормативным правовым актом и не может быть оспорено в суде.

Кроме того, прокурорская проверка была проведена в связи с предпринимательской деятельностью общества.

Поскольку суд апелляционной инстанции, необоснованно прекратив производство по делу, в нарушение ч. 1 ст. 268 АПК РФ повторно не рассмотрел дело по существу спора, а суд кассационной инстанции эту ошибку не исправил, Судебная коллегия отменила Постановления судов апелляционной и кассационной инстанций, а дело направила в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу.

Полагаем данное Определение важной вехой в реабилитации судебной защиты законных интересов и восстановления справедливости.

Нужно отметить, что до определенного времени позиция судов о возможности оспаривания представлений прокурора была неединообразной. В дальнейшем же то единообразие, которое сформировалось, было основано на том, что представления прокурора не могут быть обжалованы в суд. Иными словами, сформировавшееся единообразие толкования процессуальных норм ограничивало право на судебную защиту.

Как ни удивительно, но такое толкование появилось благодаря правовой позиции Конституционного Суда РФ <2>, согласно которой "само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке, требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований". Хотя нужно отметить, что Конституционный Суд РФ исходил также из того, что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора.

Арбитражные суды трансформировали правовую позицию в следующую - представление прокурора само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено. Соответственно, представление не затрагивает прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора <3>, представление не относится к ненормативным правовым актам, поскольку не затрагивает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не подлежит проверке в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ. Другими словами, арбитражные суды фактически использовали заключение Конституционного Суда РФ для вывода о неподведомственности споров об оспаривании представлений прокурора арбитражным судам.

Однако использование термина "неподведомственность" <4> лишь камуфлировало неподсудность таких споров судам.

Получалась уникальная ситуация: для того чтобы возникло право на судебную защиту, нужно было не исполнить представление прокурора и дождаться возбуждения процедуры привлечения к ответственности за неисполнение предписания и только тогда заявить о незаконности предписания. Полагаем, что такой подход по "отсроченной судебной защите" не учитывал наличие законного интереса граждан и их объединений на правовую определенность в отношениях с государством. На наш взгляд, в правовом государстве граждане и их объединения имеют право знать о законности или незаконности предписаний прокурора, которое может быть реализовано через право на обращение в суд, а не через процедуру привлечения к ответственности за неисполнение предписания.

В правовом государстве граждане должны иметь возможность предвидеть последствия совершения или несовершения действий, а не узнать об этих последствиях, когда действия уже совершены. Принцип правовой определенности имеет своей целью обеспечить участников соответствующих отношений возможностью точно спрогнозировать результат своих действий и в том числе дать надежду, что права данных лиц будут защищены, что при разрешении спора действия правоприменителя также будут прогнозируемы и предсказуемы и не будут меняться от случая к случаю, от региона к региону <5>. Этот принцип призван гарантировать стабильность. Судебная система, стремящаяся выполнять стабилизирующую функцию, создавать уверенность в справедливости и надежности законов, объективности и предсказуемости правосудия, также работает на принцип правовой определенности, который, в свою очередь, является элементом принципа верховенства права <6>. Как писали классики, "самая главная задача права состоит в том, чтобы указать разумному существу такое правило поведения, которое оно могло бы иметь в виду постоянно и заранее" <7>.

Решение суда о законности или незаконности предписания, безусловно, предупредит неисполнение предписания и защитит от привлечения к ответственности за его неисполнение.

К счастью, в Постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П <8> правовая позиция Конституционного Суда РФ изменила ситуацию, сделав очевидное обязательным. В этом Постановлении Конституционного Суда РФ было разъяснено, что, "несмотря на то что суды не уполномочены проверять целесообразность решений органов прокуратуры, которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов при осуществлении прокурорского надзора как сферы властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе мероприятий прокурорского надзора, - о проведении прокурорских проверок, представлении документов и материалов и т.д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право некоммерческой организации обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения".

В резолютивной части данного Постановления было указано:

"Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства, в том числе регулирующего осуществление федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций Министерством юстиции Российской Федерации:

Предполагают судебную проверку по заявлению некоммерческой организации законности проведения в отношении ее мероприятий прокурорского надзора, принимаемых в ходе этих мероприятий решений, а также связанных с ними действий (бездействия) прокурора, притом что бремя доказывания правомерности проведения проверки и предъявленных требований лежит на прокуроре".

Но даже после данного Постановления Конституционного Суда РФ арбитражные суды продолжали рассматривать представления прокурора как неподведомственные для рассмотрения арбитражным судам <9>, поэтому Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 17 марта 2017 г. является значимым как вносящее единообразие в судебную практику арбитражных судов.

<1> Документ утратил силу.

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См.: Султанов А.Р. О проблемах подведомственности и о конфликтах отрицательной компетенции // Закон. 2008. N 7.

<5> См.: Султанов А.Р. Правовая определенность - часть должной правовой процедуры, или Как в закон об экстремизме правовую определенность вводили // Адвокат. 2015. N 1.

<6> См.: Султанов А.Р. Правовая определенность в надзорном производстве ГПК РФ и практика Конституционного Суда РФ // Право и политика. 2007. N 5.

<7> Ильин И.А. Общее учение о праве и государстве. М., 2006. С. 124.

<8> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной".

<9> См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 сентября 2016 г. N Ф08-6635/2016 по делу N А63-12736/2015.