Страхование (КАСКО, ОСАГО)

Регулирование избирательных отношений относится. Дефекты конституционно-правового регулирования избирательных отношений в российской федерации цыбуляк сергей иванович

1. Регистрация (учёт) избирателей.

2. ГАС «Выборы» и её деятельность в межвыборный период.

3. Правовое обучение избирателей и организаторов выборов.

4. Избирательные фонды: понятие, юридический режим, источники поступления и порядок расходования.

Рефераты:

1. Контрольно – ревизионные службы и их деятельность

Литература:

Нормативный материал:

1. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 12 июня 2002 г., с изм. и доп., посл. ред. от 22 июля 2008 г. // СЗ РФ 2002. №24.

2. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный закон от 18 мая 2005 г., с изм. и доп., посл. ред. от 24 июля 2007 г. // СЗ РФ. 2005. №21.

3. О выборах Президента Российской Федерации. Федеральный закон от 10 явваря 2003 г., с изм. и доп., посл. ред. от 24 июля 2007 г. // СЗ РФ. 2003. №2.

Основная:

1. Веденеев Ю.А. Избирательное право и избирательный процесс.- М.:НОРМА, 2005.

2. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации под ред.А.В.Вешнякова, учебник для вузов.- М.,изд-во ЦИК, 2003

3. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор - доктор юридических наук А.В.Иванченко. - М.: Издательство НОРМА, 1999

Дополнительная:

1. Муниципальные выборы в Волгоградской области: в помощь организаторам выборов (ответств. Редактор – Г.С. Шайхуллин). Сборник нормативно-правовых актов, информационно-методических материалов, научно-практических комментариев и инструкций Избирательной комиссии Волгоградской области.- Волгоград: Принт, 2005

2. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», - М.: НОРМА, 2003

3.Постников А.Е. Избирательное право России.- М.: НОРМА, 2000.

4. Представительная демократия и электорально – правовая культура. Под общей ред. Веденеева Ю.А. и Смирнова В.В. -М: Издательство Весь мир. 1997.

ЛИТЕРАТУРА:

Нормативный материал:

1. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 12 июня 2002 г., с изм. и доп. // СЗ РФ 2002. №24.

2. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный закон от 18 мая 2005 г., с изм. и доп. // СЗ РФ. 2005. №21.

3. О выборах Президента Российской Федерации. Федеральный закон от 10 января 2003 г., с изм. и доп. // СЗ РФ. 2003. №2.

4. Закон Волгоградской области «О выборах депутатов в Областную Думу» от 25.10.1998 г. №1751 – ОД.

5. Закон Волгоградской области «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области» от 06.12.2006 г. №1373-ОД. Принят Областной Думой 16 ноября 2006 г.

6. Закон Волгоградской области «Об избирательных комиссиях в Волгоградской области» от 16.11 2006 г. № 1479-ОД.

Основная литература

Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. – Ч. 1. Основы теории конституционного права. – М., 2002.
Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. Сравнительное избирательное право. Учебное пособие.- М.: НОРМА, 2003.
Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ: Учебник для юридических вузов и факультетов. – М., 1996.
Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. – М., 1998.

Булаков О.Н. Парламентское право. Учеб.пособие -М.: Юриспруденция, 2002
Веденеев Ю.А. Избирательное право и избирательный процесс.- М.:НОРМА, 2005.
Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации.- М.: Весь мир, 1997
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации под ред.А.В.Вешнякова, учебник для вузов.- М.,изд-во ЦИК, 2003
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор - доктор юридических наук А.В.Иванченко. - М.: Издательство НОРМА, 1999

Дополнительная литература

1. Абдулхакова Е.М., Забелина М.И., Шишенина И.В. Избирательная система: от смешанной к мажоритарной или пропорциональной//Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3.

2. Авакьян С.А. Размышления о статусе депутата Федерального Собрания//Российская Федерация. 1994. № 2.

3. Авакьян С.А. Федеральное Собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности//Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2002. № 2.

4. Алейник А.А. Правовая природа мандата депутата представительного (законодательного) органа в РФ//Вестник МГУ. Серия «Право». 1997. №3.

5. Антонов О.Ю., Елинский В.И. Функционирование преступной деятельности, связанной с проведением избирательных кампаний и референдумов // Российский следователь. 2011. № 9. С. 15 - 20.

6. Белкин А.Р., Пахомов А.В. Требования к оформлению почерковедческого исследования подписных листов избирательной кампании // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 3. - С. 21 - 24.

7. Белов С.А. Системное правовое регулирование избирательной системы // Российский юридический журнал. - 2011. - № 1. - С. 88 - 100.

8. Большаков С.В. Избирательные информационные правоотношения//Право и власть. 2002. № 2.

9. Булаков О.И. Парламент в Российской Федерации. – М., 2003.

10. Веденеев Ю.А. Избирательные правоотношения//Журнал российского права. 1998. №10/11.

11. Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность//Государство и право. 1995. №7.

12. Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения//Государство и право. 1999. №5.

14. Вискулова В.В. Институт прямых выборов: необходимы ли дополнительные гарантии? // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 2. - С. 45 - 51.

15. Герасимова И.С. Почему Европейский суд по правам человека не может отменить результаты выборов // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 4. - С. 44 - 49.

16. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. (Монографическое исследование). - М.: Издательство Весь мир.1996

17. Казанцев Д. Российскому парламентаризму 105 лет! // ЭЖ-Юрист. 2011. № 16. С. 15.

18. Комментарий к ФЗ «Об основных гарантиях избирательных право и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - М., «Норма», 2003г.

19. Красинский В.В. Место и роль выборов в системе народовластия Российской Федерации. //Конституционное и муниципальное право, 2003. №4.

20. Кукушкин М.И., Югов А.А. Выборы – конституционный институт прямого народовластия в РФ // Российский юридический журнал, 2003. № 2.

21. Макарцев А.А. Избирательные комиссии как юридические лица: проблемы правового статуса // Российский юридический журнал. - 2011. - № 2. - С. 104 - 110.

22. Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации.- М. : Изд-во МГУ, 2003.

23. Муниципальные выборы в Волгоградской области: в помощь организаторам выборов (ответств. Редактор – Г.С. Шайхуллин). Сборник нормативно-правовых актов, информационно-методических материалов, научно-практических комментариев и инструкций Избирательной комиссии Волгоградской области.- Волгоград: Принт, 2005

24. Нарушение избирательного законодательства. Прокурорский надзор, квалификация, расследование. под общ. ред. А. М. Бородина, А. А. Новикова. СПб, 2005.

25. Наумов В.И. Статус и действия наблюдателя за ходом голосования по выборам Президента Российской Федерации.- М., 2011.

26. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», - М.: НОРМА, 2003

27. Никандров В.Г. Проблемы расторжения контракта с главой местной администрации: пределы применимости трудового законодательства // Трудовое право. - 2011. - № 3. - С. 89 - 98.

28. Парламентаризм и многопартийность в современной России. – М.: Институт современной политики, Фонд Индем, Фонд развития парламентаризма в России, 2010.

29. Парламентские выборы в России: избирательные объединения и блоки, их лидеры и программные документы, результаты выборов / Московский экономико-лингвистический институт; авт.-сост. Грачев М.Н. – М.: НОУМЭЛИ, 2000.

30. Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой.- М.: Юристъ, 1999.

31. Пинто-Душинский М. Средства массовой информации и выборы. Московское представительство Международного фонда избирательных систем.- М., 1998.

32. Постников А.Е. Избирательное право России.- М.: НОРМА, 2000.

33. Представительная демократия и электорально – правовая культура. Под общей ред. Веденеева Ю.А. и Смирнова В.В. -М: Издательство Весь мир. 1997.

34. Сидякин А.Г. Конституционно-правовая ответственность кандидатов за нарушение избирательного законодательства.// Журнал российского права. - 2003. - №10.

35. Соколова И. Законодательство субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах//Законность,2003, №4.

36. Тетердинко А.П. К вопросу о лишении избранного кандидата мандата депутата представительного органа муниципального образования по мотиву замещения им муниципальной должности муниципальной службы: пробел в правовом регулировании // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 2. - С. 59 - 61.

37. Федеральное Собрание. (Совет Федерации. Государственная Дума). Справочник. -М.: 2000

38. Ярыгина Т. Кому нужна Государственная Дума?- М.: ЭПИцентр, 1999.

При работе с настоящим учебно-методическим комплексом особое внимание следует обратить на перечень новейших нормативных правовых актов, принятых в ходе проведения административной реформы в 2004-2005 г.г., а также на перечень новейших теоретических источников (в основном научных статей).

Пожелания по изучению отдельных тем курса:

При изучении темы 1 «Избирательное право в правовой системе Российской Федерации. Принципы избирательного права Российской Федерации» необходимо уяснить основополагающие понятия избирательного права, его место в правовой системе России. Особое внимание нужно уделить принципам избирательного права, их назначение и смысл.

При изучении темы 2 «Источники избирательного права в Российской Федерации» следует проанализировать иерархию источников избирательного права. Особое внимание необходимо уделить региональному законодательству, а конкретно законам Волгоградской области, являющиеся источником избирательного права.

При изучении темы 3 «Понятие и виды избирательной системы. Избирательные системы в Российской Федерации и зарубежных странах» рекомендуется проанализировать достоинства и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, а также их типов. Желательно также ознакомиться с избирательными системами зарубежных стран, провести их сравнительный анализ.

При изучении темы 4 «Избирательные правоотношения» следует уяснить понятие и структуру избирательных правоотношений. Особое внимание следует уделить субъектам избирательных отношений, т.е. уяснить, кто именно и с какого момента может являться субъектом указанных правоотношений.

В состав источников избирательного права входит Конституция и законодательство Российской Федерации, нормативно-правовые акты избирательных комиссий, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Законодательство о выборах в Российской Федерации составляет отдельную отрасль - избирательное законодательство. Данное законодательство можно разделить по уровню регулируемых выборов на законодательство о выборах федеральных органов, законодательство о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и законодательство о выборах органов местного самоуправления. По субъекту принятия актов избирательное законодательство делится на федеральное и избирательное законодательство субъектов Российской Федерации.

Федеральное избирательное законодательство включает в себя Конституцию РФ, Федеральные законы от 19 сентября 1997 г. (в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 21 апреля 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Конституция Российской Федерации касается вопросов избирательного права в следующих моментах:

1) в ст. 3 устанавливается, что свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа;

2) Конституция РФ закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32), а также определяет круг лиц, которые не имеют избирательных прав: это лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;

3) Конституция РФ определяет, что федеральными органами государственной власти, избираемыми непосредственно гражданами, являются Президент РФ и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Для выборов Президента РФ Конституция РФ определяет основные принципы: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Конституция РФ устанавливает также условия обладания пассивным избирательным правом для возможности избрания Президентом РФ и депутатом Государственной Думы. Согласно ст. 81 Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Статья 97 Конституции РФ устанавливает, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах;

4) Конституция РФ устанавливает разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. К ведению Российской Федерации отнесены регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе избирательных прав), а также формирование федеральных органов государственной власти. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится защита прав и свобод человека и гражданина, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации. На основании этих общих принципов, а также в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации субъекты Федерации, согласно ст. 77 Конституции РФ, самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Центральное место в системе избирательного законодательства занимает Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Такое положение определяется несколькими факторами;

1) данный закон является универсальным актом, обеспечивающим единые стандарты гарантий избирательных прав граждан на всей территории Российской Федерации;

2) федеральный закон раскрывает содержание конституционного права избирать и быть избранными, а также закрепляет основные принципы избирательного права как универсальные и обязательные для соблюдения в любом избирательном процессе;

3) закон имеет «рамочный» характер. Это означает, что нормы, содержащиеся в нем, адресованы не только правоприменительным органам и гражданам, но и самому законодателю, прежде всего региональному. Статья 1 данного Закона устанавливает, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить федеральному закону об основных гарантиях. В случае же такого противоречия применяются нормы этого федерального закона;

4) дополнением «рамочного» характера является принцип прямого действия федерального закона об основных гарантиях. Это означает, что в случае противоречия региональных законов федеральному закону либо в случае пробелов в региональном законодательстве должен применяться федеральный закон об основных гарантиях. Данное правило также означает, что избиратель и иные участники любого избирательного процесса (выборы в федеральные, региональные или местные органы власти) в Российской Федерации вправе обжаловать неправомерные действия должностных лиц, государственных органов, организаций, в том числе избирательных комиссий, основываясь на данном федеральном законе.

Такой же «рамочный» характер имеет федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». *

Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» детально регулируют порядок подготовки и проведения соответственно выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ.

Отдельные аспекты избирательных отношений регулируются другими федеральными законами, среди которых федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общественных объединениях», «О средствах массовой информации», «О праве граждан Российской федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и некоторые другие.

К источникам избирательного права относятся конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, которые закрепляют права граждан на участие в выборах региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также устанавливают систему этих органов, принципы их избрания и требования к кандидатам в соответствующие органы.

Избирательные законы субъектов Российской Федерации регулируют выборы законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливают основы деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. На региональном уровне действуют кодифицированные избирательные законы: например, Избирательные кодексы Воронежской и Свердловской области, Кодекс Республики Башкортостан о выборах.

Источниками избирательного права также являются акты избирательных комиссий - Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, муниципальных избирательных комиссий, изданные ими в рамках делегированного правотворчества. Это означает, что избирательные комиссии могут принимать акты нормативно-правового характера только на основании и во исполнение соответствующих законов.

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации включаются в состав источников избирательного права. К источникам относятся прежде всего постановления от 3 ноября 1997 г. по делу о проверки конституционности п.1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть изданными в органы местного самоуправления в связи с запросом Тульского областного суда», от 10 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, пп. «а» п.3 п. 4 ст. 13, п.3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

§ 2. Метод избирательного права

Предмет избирательного права отражает юридически значимые зоны его воздействия на политические электоральные отношения, а метод избирательного права связан с инструментарием регулирования, включающим определенный набор специфических юридических приемов и способов, используемых в качестве упорядочивающего фактора воздействия на данную область общественных отношений . Методы выражают самую суть, стержень того или иного юридического режима регулирования: следовательно, в системе права они служат тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения – в отрасли права. Это диктует необходимость более внимательного отношения к исследованию метода современного российского избирательного права.

На сегодняшний день единственная попытка анализа метода правового регулирования, применяемого избирательным правом, была предпринята А.Е. Постниковым, который исходил из того факта, что избирательное право регулирует публично-правовые отношения. В этой связи, по его мнению, особенность метода правового регулирования этой подотрасли конституционного права определяется тем, что оно является составной частью публичного права.

А.Е. Постников делает вывод о том, что избирательное право имеет императивный метод регулирования, который является специфическим для всех отраслей публичного права. Конечно, нельзя не признать, что данные суждения не лишены логических оснований. Вместе с тем подобную характеристику метода правового регулирования электоральных отношений вряд ли можно признать достаточной, поскольку в ней совершенно обходится вопрос о содержательной стороне (компоненте) приемов и способов юридического воздействия, присущих избирательному праву. Кроме того, признание за методом российского избирательного права универсальной однопорядковой роли в масштабе всех остальных публичных отраслей и институтов российского права, по существу, означает отказ от выявления специфики юридического инструментария, используемого избирательным правом в сравнении с иными публично-правовыми образованиями.

В современной отечественной юридической науке отсутствует единство мнений по вопросу о методе правового регулирования и его значении для структурирования российской правовой системы. Как правило, принято считать, что наличие специфического метода и свойственных ему правовых средств является наряду с единством предмета регулирования главным критерием разграничения отраслей права.

Представляется, что метод избирательного права необходимо рассматривать под углом зрения специфической концепции правового регулирования, которая выражает современное прочтение набора и назначения инструментальных средств воздействия предписаний юридических норм на электоральные отношения. В этом смысле между методом и концепцией (равно как и режимом) правового регулирования нет принципиального различия. Метод правового регулирования составляет сущностную основу (фундамент) концепции правового регулирования избирательных отношений, вследствие чего они (метод и концепция) с определенной долей условности могут характеризоваться как однопорядковые (хотя и разноуровневые) категории, отражающие своеобразие воздействия избирательного права на электоральные отношения.

От содержания метода избирательного права во многом зависит эффект юридического воздействия на политические отношения, опосредующие воспроизводство государственной и муниципальной представительной власти на основе регулярно проводимых свободных, справедливых и демократических выборов. Он призван обеспечить имеющимися в распоряжении права средствами и способами адекватное сопряжение юридических и политических характеристик избирательных отношений. Метод избирательного права служит универсальным средством воздействия на электоральные отношения, способен сужать или расширять интеллектуально-волевой потенциал юридического вторжения в социально-политическую среду выборов и сопутствующих им отношений. В этом смысле именно метод правового регулирования предопределяет характер тех взаимосвязей между участниками электоральных правоотношений, которые возникают при реализации норм избирательного права.

§ 3. Система избирательного права

Российское избирательное право, представляя собой относительно самостоятельное явление юридической действительности, имеет достаточно сложное внутреннее строение, которое вполне может быть объектом системно-структурного анализа. В этом плане содержание (система) избирательного права выглядит как совокупность элементов, отражающих объективное рассредоточение образующих его норм по отдельным внутренним «ячейкам», обусловленное различием их служебных функций в реализации и защите избирательных прав граждан.

Прежде всего система избирательного права включает общую и особенную части. Критерием их разграничения служит масштаб действия образующих их норм. Соответственно общая часть объединяет нормы избирательного права, имеющие универсальное значение и распространяющие свое влияние на осуществление и защиту права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, независимо от вида и уровня его реализации. Что же касается особенной части, то она охватывает правила, предусматривающие специфические требования, касающиеся организации и проведения различных избирательных кампаний, соблюдение которых имеет обязательное значение только при проведении конкретных видов выборов.

Избирательное право как система правовых норм различается в объективном и субъективном смысле. Если в объективном смысле (в качестве определенной совокупности правовых норм) избирательное право регулирует порядок реализации, обеспечения и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов, то в субъективном смысле оно определяет принципы участия граждан в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании или использовании иных процедур, обеспечивающих свободу голосования.

В свою очередь и общая, и особенная части избирательного права включают отдельные правовые институты, под которыми можно понимать совокупность норм избирательного права, регулирующих обособленные в рамках единого предмета правового регулирования группы тяготеющих друг к другу отношений, связанных с реализацией избирательных прав граждан. Набор институтов российского избирательного права обусловлен логикой юридической регламентации механизма осуществления и защиты права граждан избирать и быть избранными в органы государственной и муниципальной власти. В определенной степени он находит отражение в законодательстве о выборах, что объясняется тем, что избирательное право и избирательное законодательство соотносятся как содержание и форма и не могут существовать совершенно изолированно друг от друга. Вместе с тем экстраполяция системы избирательного законодательства, обусловленной помимо прочего субъективными взглядами законодателей и утилитарными потребностями удобства правоприменителей, на внутреннее строение образующих российское избирательное право составных компонентов оправдана далеко не во всех отношениях. Думается, что в основе градации избирательно-правовых норм на отдельные институты должна лежать структура предмета правового регулирования, диктующая необходимость соответствующего интеграла юридического обеспечения электоральных прав российских граждан.

Под этим углом зрения общая часть российского избирательного права включает принципы избирательного права, субъекты избирательного права, финансовое обеспечение выборов, избирательный процесс, обеспечение избирательных прав граждан в межвыборный период, обжалование действий и решений, нарушающих избирательные права граждан, ответственность за нарушение избирательного законодательства. Особенную же часть образуют институты выборов в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления. Каждый из этих институтов характеризуется достаточно сложным составом, представлен, как правило, весьма обширным набором подинститутов и нередко проявляется вовне через правовые предписания различной отраслевой принадлежности. При этом следует учитывать, что система избирательного права еще не устоялась, находится в стадии активного становления, вследствие чего претерпевает заметные изменения, отражающиеся на появлении новых образующих ее элементов и наполнении традиционных разделов содержанием, отвечающим современным потребностям формирования выборных демократических институтов. В частности, устойчивая тенденция роста числа избирательных споров применительно ко всем видам выборов оказывает существенное влияние на институт обжалования в избирательном праве, что влечет появление новых субъектов права жалобы (избирательные комиссии, их члены), установление возможности инстанционного обжалования действий и решений любых (за исключением Центральной избирательной комиссии РФ) избирательных комиссий независимо от уровня проводимых выборов, детальное ограничение сроков рассмотрения жалоб. В этом легко можно убедиться, если сравнить прежнее законодательство о выборах с положениями Федерального закона об основных гарантиях.

Федеральное избирательное право охватывает электоральные отношения на всей территории Российской Федерации, закрепляет основные принципы и отправные начала реализации избирательных прав граждан на всех уровнях публичной власти. Избирательное право субъектов РФ представлено нормами, которые действуют на территории отдельных регионов, обеспечивая конкретизацию и развитие концептуальных установок федерального избирательного права при проведении региональных и муниципальных выборов. В этой связи избирательное право отдельных субъектов РФ вполне правомерно рассматривать в качестве элемента в составе их собственных правовых систем и одновременно характеризовать его как автономную региональную часть единого российского избирательного права.

Систему избирательного права как объективного юридического феномена нельзя смешивать с системой соответствующей отрасли правовой науки и учебного курса. Естественно, они находятся в известной зависимости, что, однако, не исключает выхода научных воззрений и учебных нормативов за рамки предмета российского избирательного права. Соответственно этому система избирательного права как науки и учебного курса (дисциплины) может быть дополнена такими разделами, как предмет и источники избирательного права России, история проведения выборов и развития избирательного законодательства, избирательно-правовые нормы и отношения, избирательные системы и их виды. Именно благодаря этим составляющим научно-теоретические конструкции и категории избирательного права не только интерпретируют состояние соответствующего комплекса правовых норм, но и являются инструментарием возможного обратного воздействия на юридическую базу выборов.

Основную часть положений избирательного права составляют правила, регламентирующие основные стадии избирательного процесса, к которым относятся: 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов и избирательных участков, регистрация (учет) избирателей и составление списков избирателей; 3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; 4) предвыборная агитация; 5) организация голосования, подсчет голосов, определение итогов голосования, установление результатов выборов и их официальное опубликование.

Отдельное место в системе институтов избирательного права, гарантий защиты избирательных прав и свобод занимает институт ответственности за нарушение избирательных прав, в том числе в виде возможности расформирования избирательных комиссий в случае принятия решений, совершения действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан и повлиявших на результаты волеизъявления участников выборов.

§ 4. Принципы избирательного права

По содержанию принципы избирательного права отражают основные начала, являющиеся фундаментом правового регулирования электоральных отношений. Сами по себе принципы права образуют определенную систему, для которой характерно наличие специфических связей, отражающих роль и значение отдельных правовых начал для формирования и развития российского права, составляющих его отраслей и институтов.

Принципы избирательного права очерчивают исходные параметры, в рамках которых складывается механизм правового регулирования электоральных отношений, и одновременно выступают в качестве своеобразного вектора, определяющего направление развития данной отрасли права. Установление и изучение собственных принципов современного российского избирательного права имеют не только теоретическое, но и большое практическое значение, так как без учета исходных оснований, на которых формируется правовая регламентация избирательных отношений, крайне затруднительными представляются адекватно целостное восприятие всего комплекса норм избирательного права, оценка их содержания, уяснение их значения, восполнение имеющихся пробелов правового регулирования электоральных отношений, устранение несоответствий и противоречий между отдельными предписаниями избирательного законодательства.

Необходимо отметить, что значение конституционного оформления принципов избирательного права трудно переоценить. Основной закон, по своему характеру, должен являться основанием для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами Конституции. Более того, принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства. В этой связи нельзя не отметить, что поскольку выборы и опосредующее их проведение избирательное право составляют одну из фундаментальных основ политической системы, то необходимость закрепления принципов организаций выборов и участия в них граждан особенно остро ощущается именно на конституционном уровне.

Конечно, то, что в Основном законе отсутствует глава об избирательной системе, не определены основные принципы избирательного права, привело в результате к необходимости со временем, в рамках избирательной реформы, вырабатывать и закреплять основные и приоритетные направления развития избирательного права Российской Федерации. Достаточно обратить внимание на эволюцию развития закона об основных гарантиях, имевшего в результате не одну редакцию, а то и полное обновление текста.

Анализ практики применения избирательного законодательства на различного уровня выборах свидетельствует, что многие принципиальные вопросы еще не нашли в нем исчерпывающего отражения. Нередко это приводит к тому, что отдельные институты российского избирательного права остаются либо полностью невостребованными, либо их реализация существенно затрудняется имеющимися пробелами правового регулирования принципиального характера.

Несомненно, определение исходных правил участия граждан в выборах имеет фундаментальное значение для всего российского избирательного права, включая и его принципы. Обусловлено это тем, что избирательное право представляет собой совокупность правовых норм, преимущественно регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права. Соответственно этому и основополагающий федеральный законодательный акт о выборах посвящен регулированию основных гарантий избирательных прав граждан РФ, вследствие чего принципы избирательного права в их нынешнем формально-правовом выражении вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах и гарантий их избирательных прав. Поскольку задача обеспечения избирательных прав граждан является генеральной линией в развитии избирательного законодательства на современном этапе, то приоритетное внимание к ним и в определении системы принципов российского избирательного права не вызывает серьезных возражений. Но только в том случае, если речь идет именно о приоритетном, а не исключительном внимании.

Не следует забывать и о том, что реформа российского избирательного права призвана не только обеспечить и гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного и основанного на Конституции РФ волеизъявления граждан при формировании представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и способствовать построению единой и согласованной, внутренне сбалансированной и непротиворечивой избирательной системы, отражающей федеральную природу государства и гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти. Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации. Совершенно очевидно, что под принципами российского избирательного права как объективного правового феномена следует понимать основополагающие начала (идеи), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий, процедур и технологий, обеспечивающих императивное, внутренне сбалансированное и нефальсифицированное проведение различных видов выборов в Российской Федерации, реализацию и защиту электоральных прав российских граждан. Такая интерпретация вопроса о принципах российского избирательного права не только способствует системному восприятию механизма правового обеспечения избирательных отношений, но и позволяет дифференцировать отправные начала их юридической регламентации на отдельные виды, имеющие специфическое целевое предназначение в формировании единого правового режима организации и проведения выборов, осуществления и защиты избирательных прав граждан.

На основе комплексного анализа действующего избирательного законодательства М.С. Матейкович предлагает систематизировать принципы избирательного права на три вида (уровня).

Во-первых, основополагающий принцип, вытекающий из основ конституционного строя Российской Федерации и характеризующий выборы как высшую непосредственную форму народовластия (свобода выборов).

Во-вторых, политические принципы избирательного права: а) участие граждан РФ в выборах (и всеобщее, и равное, и прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия граждан в выборах); б) обеспечение избирателям возможности реального выбора и контроля за соблюдением законности проведения выборов (гласность выборов, их открытость и доступность, состязательность кандидатов); в) обеспечение ответственности избранных кандидатов перед своими избирателями (периодичность и обязательность выборов).

В-третьих, организационные принципы избирательного права (подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип организации выборов). Несомненно, что подобный взгляд на систему принципов избирательного права способствует преодолению узкого подхода к оценке исходных начал правового регулирования избирательных отношений, долгое время господствовавшего в юридической науке. Однако нельзя не отметить, что в основе данной классификации не ощущается четких критериев обособления отдельных групп (уровней) принципов избирательного права.

С этой точки зрения представляется предпочтительным выстраивать систему принципов современного российского избирательного права, основываясь на их целевом предназначении в механизме правового регулирования электоральных отношений. По этому критерию все принципы избирательного права могут быть систематизированы прежде всего на принципы организации и проведения выборов и принципы участия российских граждан в выборах. Первую группу принципов образуют концептуальные начала правового обеспечения избирательных отношений, связанные с обязательностью, периодичностью, свободой, альтернативностью выборов, допустимостью различных избирательных систем и независимостью органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов. Что же касается принципов участия российских граждан в выборах, то к ним следует отнести всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования (ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях):

1) гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании ;

2) гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовани и;

3) участие гражданина РФ в выборах и референдуме является свободным и добровольным . Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению;

4) гражданин РФ, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации. Дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации установленных настоящим Федеральным законом, иным федеральным законом избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации;

5) деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно;

6) иностранные граждане, за исключением случая, указанного в пункте 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме;

7) выборы и референдумы организуют и проводят комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Принципы организации и проведения выборов

Нынешнее состояние федерального и регионального избирательного законодательства, к сожалению, не может считаться идеальным концептуальным отражением и совершенной юридической техникой воспроизводства принципов избирательного права России. Вместе с тем анализ становления и развития современного избирательного законодательства, исследование практики его применения, а также учет перспектив поступательного развития данной отрасли российского законодательства, отраженных в Федеральном законе об основных гарантиях, позволяют сделать вывод, что в основу организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов положены следующие отправные начала.

Обязательность выборов. Этот принцип прежде всего означает, что выборы являются императивным и единственным легитимным способом формирования избираемых населением представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Иные варианты завладения выборными полномочиями противоречат Конституции РФ и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе как нарушение основ конституционного строя Российского государства.

Обязательность выборов предполагает также, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от их назначения и проведения в установленные законодательством сроки, а также отменять уже назначенные выборы или переносить их на более поздние сроки. К сожалению, до недавнего времени обязательность назначения выборов не всегда надежно была подкреплена соответствующими юридическими гарантиями, и в особенности на региональном уровне. Как следствие, это нередко приводило к тому, что уклонение от назначения выборов в определенные сроки стало выглядеть довольно распространенной и привычной картиной российской действительности на региональном уровне.

Периодичность выборов. Данный принцип связан с временными рамками полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных федеральным и региональным законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в идеальном варианте должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а с другой – гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями.

Периодичность выборов призвана служить гарантией против узурпации власти в одних руках и препятствовать нелегитимному продлению срока обладания властными полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Любые попытки продлить пребывание представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления у власти сверх сроков, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, являются нелегитимными и не должны рассматриваться как правомерное осуществление государственной и муниципальной деятельности.

Заметим, что подобные действия недопустимы, даже если им пытаются придать характер народного волеизъявления посредством проведения вместо очередных выборов референдума по вопросу о продлении на новый срок полномочий выборного органа или должностного лица. В этом отношении и федеральное законодательство, и законодательство субъектов РФ содержат ряд категорических положений, исключающих подмену очередных выборов референдумом о продлении полномочий.

Тем не менее следует согласиться с Ю.А. Веденеевым и В.П. Лысенко, которые считают, что правовое определение принципа периодичности выборов в федеральном избирательном законодательстве не завершено в той мере, в какой это необходимо для последовательной реализации положений соответствующих международно-правовых актов. Однако, восполняя недостатки федерального законодательства на этот счет, нельзя лишать субъекты РФ даже малейшей самостоятельности в регулировании временных параметров деятельности выборных институтов публичной власти. В этой связи вряд ли можно согласиться с высказываемой в научной литературе идеей унификации сроков ротации выборных органов и должностных лиц посредством закрепления обязательного для всех уровней власти четырехлетнего цикла пребывания на выборной должности. Очевидно, что гарантировать периодическую сменяемость депутатов и выборных должностных лиц по итогам голосования, их реальную ответственность перед избирателями необходимо не централизацией и унификацией правового регулирования, а созданием безупречного с юридической точки зрения механизма нормативной регламентации всего комплекса вопросов, связанных с обеспечением стабильного воспроизводства представительных институтов народовластия на основе регулярных, периодичных и необратимых выборов.

Свобода выборов . Значение этого принципа организации и проведения избирательных кампаний трудно переоценить. Не случайно Конституция РФ (ст. 3) прямо закрепляет только этот принцип на уровне Основного закона. Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо принуждение относительно как участия в выборах, так и непосредственно голосования.

Последовательная реализация принципа свободы выборов предполагает, что при определении их результатов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Именно такая трактовка свободы выборов воспринята сегодня законодательством многих стран. В Испании, например, в ст. 5 Органического закона об общем избирательном режиме 1985 г. категорически устанавливается, что никто ни под каким предлогом не может быть обязан или принужден к осуществлению своего избирательного права. Не предусматривается также обязательный «кворум участия» в голосовании и в законодательстве Италии, где избирательными законами 1993 г., касающимися выборов в Сенат Республики и в Палату депутатов, не устанавливается зависимость признания результативности выборов от числа избирателей, принявших в них участие. Аналогичные подходы к реализации принципа свободы выборов и определению результатов голосования можно обнаружить и в законодательстве отдельных субъектов РФ. В частности, в Хабаровском крае, а также в Ленинградской и Волгоградской областях предусматривается, что выборы признаются состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших в них участие.

Однако в большинстве регионов законодательство ориентировано на установление обязательной явки избирателей на голосование. Более того, в Федеральном законе об основных гарантиях (ст. 70) предусматривается императивная необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации. Это не только противоречит принципу свободы выборов, но и ставит реализацию избирательных возможностей проголосовавших граждан в определенную зависимость от тех, кто безразлично отнесся к выборам, а также значительно увеличивает затратный механизм реализации избирательного законодательства. Поэтому предпочтительным представляется такой вариант, при котором на уровне федерального закона был бы закреплен однозначный запрет в отношении установления обязательности явки избирателей, что послужило бы дополнительной гарантией конституционного принципа свободы выборов, исключило любое, даже косвенное, принуждение граждан к участию в голосовании, а также вытеснило бы из практики избирательных кампаний призывы к бойкотированию выборов как формально правомерному средству их торпедирования.

Альтернативность выборов. Этот принцип вытекает из ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях, в соответствии с которой, в случае если к дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного списка кандидатов, проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Вместе с тем в порядке исключения Закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления, а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах. Такой подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах. Кроме того, предотвращается возможность безальтернативных выборов, при которых они легко могут превратиться в пустую формальность, как это уже имело место в условиях бывшей советской организации избирательных кампаний различного уровня.

Правовое регулирование избирательных отношений в межвыборный период

Д.ю.н., проф. С.Князев

1.1. Правовое регулирование регистрации (учета) избирателей.

Для обеспечения подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов и референдумов в Российской Федерации установлена Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Получаемые с помощью данной системы сведения о зарегистрированных избирателях и их численности используются для определения схемы избирательных округов, образования избирательных участков, совершения других действий, определяемых избирательным законодательством, а базы данных об избирателях могут использоваться для проверки правильности оформления подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов).

Значение Государственной системы регистрации избирателей трудно переоценить, так как достоверность итогов голосования и результатов выборов любого уровня напрямую зависит от правдивой и точной информации о числе зарегистрированных избирателей, участвующих в электоральном процессе. Это обстоятельство обусловливает исключительную важность надлежащего правового обеспечения Государственной системы регистрации (учета) избирателей.

Основным документом, специально посвященным регулированию учета избирателей в Российской Федерации, является Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума Российской Федерации, утвержденное постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 6 ноября 1997 г.. В соответствии с Положением правовую основу (нормативную базу) Государственной системы регистрации (учета) избирателей составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об обеспечении конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об информации, информатизации и защите информации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», другие законодательные акты и нормативные документы как федерального, так и регионального и муниципального уровня.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в России установлена обязательная система регистрации избирателей, так как регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Обязательная система регистрации имеет целью гарантирование избирательных прав граждан при составлении списков избирателей, образовании избирательных округов, избирательных участков, совершении других действий, связанных с подготовкой и проведением выборов. Помимо этого она обеспечивает единую технологию регистрации и учета граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, и составления Единых форм сведений о зарегистрированных избирателях.

Правовой режим регистрации (учета) избирателей включает в себя юридическую фиксацию организаторов Государственной системы регистрации, основание регистрации, исполнителей и сроков регистрации, порядка хранения, использования и предоставления сведений о зарегистрированных избирателях, ответственности за функционирование Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

Организаторами системы регистрации (учета) избирателей являются избирательные комиссии, федеральные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, во взаимодействии которых обеспечиваются условия для подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации; депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации; выборов в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными и региональными законами, а также уставами муниципальных образований. Несмотря на широту охвата организаторами Государственной системы регистрации (учета) избирателей электоральных отношений, обеспечивающих подготовку и проведение федеральных, региональных и муниципальных выборов, нельзя не оговориться, что масштабы приложения их усилий не должны замыкаться только на внутрироссийские избирательные кампании. Представляется, что организаторам регистрации (учета) избирателей в полной мере необходимо ориентировать свою деятельность и на межгосударственные электоральные связи, и, в частности, на обеспечение выборов в Союзный парламент Российской Федерации и Республики Беларусь.

Основанием для регистрации (учета) избирателей согласно действующему законодательству является, по общему правилу, факт постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с Законом Российской Федерации «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Вместе с тем, при регистрации избирателей предусматриваются два исключения, согласно которым в качестве основания регистрации (учета) может выступать факт временного пребывания российских граждан на соответствующей территории, который устанавливается компетентными органами.

Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума специально оговаривает, что по месту временного пребывания граждан регистрация осуществляется в случаях: во-первых, проживания в местах временного поселения по направлениям Федеральной миграционной службы России или ее территориальных органов, факт которого устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; во-вторых, пребывания в длительной командировке (не менее трех месяцев) на территории иностранного государства, факт которого устанавливается дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации.

Несомненно, указанные категории граждан нуждаются в особом подходе к определению оснований их регистрации в качестве избирателей, что служит существенной дополнительной гарантией реального осуществления принадлежащих им избирательных прав. Однако закрепление в законодательстве двух различных оснований регистрации несомненно порождает проблему двойного учета избирателей. Для того, чтобы избежать одновременной регистрации граждан и по месту постоянного или преимущественного проживания, и по месту временного пребывания, прямо оговаривается необходимость постоянного уточнения базы данных об избирателях, для проведения которого может использоваться Государственная автоматизированная система «Выборы».

Исполнение государственной регистрации возлагается законодательством на глав муниципальных образований (в случаях, если уставами муниципальных образований такая должность не предусмотрена, - на лиц, уполномоченных на то представительными органами местного самоуправления), которые должны осуществлять учет избирателей на 1 января и 1 июля каждого года при участии территориальных (окружных) избирательных комиссий. Исходные данные для учета избирателей предоставляются главам муниципальных образований или иным уполномоченным должностным лицам местного самоуправления паспортно-визовыми службами, военными комиссариатами, органами записи актов гражданского состояния, территориальными органами Федеральной миграционной службы России, а также иными учреждениями и организациями, осуществляющими учет населения.

Вместе с тем, для отдельных категорий граждан в качестве исполнителей Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума упоминаются не должностные лица муниципальной власти, а иные компетентные субъекты. Согласно действующему законодательству регистрация (учет) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, дислоцированной на территории муниципального образования или размещенной на территории иностранного государства, осуществляется командиром воинской части. Особые правила регистрации закреплены и в отношении избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках. Их учет осуществляется руководителем соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения, который по результатам регистрации заполняет Единую форму сведений о зарегистрированных избирателях и устанавливает общую численность избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего консульского округа (отдельно по каждому иностранному государству, если консульский округ охватывает несколько иностранных государств).

Сроки регистрации (учета) избирателей дифференцированы в зависимости от уровня накопления данных об избирателях и их численности. Во-первых, не позднее 10 января и 10 июля каждого года глава муниципального образования (иное уполномоченное должностное лицо местного самоуправления), командир воинской части, руководитель дипломатического представительства (консульского учреждения) заполняют установленную Положением о Государственной регистрации (учете) избирателей, участников референдума Единую форму сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования, в пределах расположения воинской части или в границах консульского округа. Во-вторых, не позднее 15 января и 15 июля каждого года глава муниципального образования (иное уполномоченное должностное лицо местного самоуправления), руководитель дипломатического представительства (консульского учреждения) представляет по установленной форме данные о численности зарегистрированных избирателей, участников референдума соответственно в исполнительный орган государственной власти и избирательную комиссию субъекта Российской Федерации или в Министерство иностранных дел Российской Федерации. В-третьих, не позднее 20 января и 20 июля каждого года на основании данных о численности избирателей, представленных главами муниципальных образований (иными уполномоченными должностными лицами местного самоуправления), руководителями дипломатических представительств (консульских учреждений), исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации, устанавливают общую численность избирателей, зарегистрированных соответственно на территории субъекта Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации, и направляют указанные данные в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. В-четвертых, не позднее 1 февраля и 1 августа каждого года на основании сведений, представляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, а также сведений, представляемых Министерством иностранных дел Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории Российской Федерации и за ее пределами.

Порядок хранения, использования и предоставления сведений о зарегистрированных избирателях детально определяется Положением о Государственной регистрации (учете) избирателей, участников референдума. В нем, в частности, предусмотрено, что Единая форма сведений о зарегистрированных избирателях хранится на бумажном или защищенном от записи магнитном носителе у главы муниципального образования или иного уполномоченного лица. Электронная версия Единой формы сведений о зарегистрированных избирателях, в которую постоянно вносятся необходимые изменения, находится у системного администратора комплекса средств автоматизации территориальной информационной службы ГАС «Выборы».

Порядок использования базы данных об избирателях, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, определяется совместным решением избирательной комиссии и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По запросу Центральной избирательной комиссии Российской Федерации база данных об избирателях, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, передается в Центризбирком России с использованием ГАС «Выборы».

Для хранения и использования сведений о зарегистрированных избирателях существенное значение имеет указание законодательства на обеспечение защиты соответствующей информации от несанкционированного доступа. Специальный правовой режим имеют данные о численности находящихся в воинской части избирателей-военнослужащих, которые составляют государственную тайну, не подлежат разглашению и могут использоваться только для определения общей численности избирателей, проживающих на соответствующей территории.

Необходимо учитывать также, что сведения об избирателях, участниках референдума согласно Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации» являются конфиденциальными. Вместе с тем, каждый избиратель, участник референдума имеет право на беспрепятственный доступ к документированным данным (персональной информации) о себе, в том числе находящимся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также знать, кто и в каких целях использует и использовал эту информацию.

Ответственность за регистрацию (учет) избирателей, в том числе за несвоевременность, неточность и недостоверность представляемых сведений об избирателях, а также за разглашение сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с федеральным законодательством несут руководители исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, председатели избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, главы муниципальных образований (иные уполномоченные должностные лица местного самоуправления), руководители учреждений, организаций, осуществляющих учет населения, руководители дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации, системные администраторы комплексов средств автоматизации ГАС «Выборы».

1.2. Правовой статус Государственной автоматизированной системы «Выборы».

Создание и использование Государственной автоматизированной системы «Выборы» является одной из существенных гарантий избирательных прав российской граждан, обеспечивающей достоверность и полноту электоральной информации, максимально быстрое и широкое информирование общества о ходе и результатах выборов, повышение эффективности информационного обеспечения деятельности избирательных комиссий, унификацию технологий избирательных процессов и реализацию единой технической политики стандартизации технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий в рамках единого информационного пространства Российской Федерации.

Решение о создании ГАС «Выборы» было оформлено Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. «О создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», Указом Президента Российской Федерации от 25 февраля 1995 г. «Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 г. «Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», а также рядом постановлений Правительства Российской Федерации и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Впервые элементы ГАС «Выборы» были апробированы при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 17 декабря 1995 г. И хотя система применялась в небольшом числе субъектов Российской Федерации, она смогла зарекомендовать себя с самой лучшей стороны, что послужило веским основанием для принятия совместного решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Комитета при Президенте Российской Федерации по политике информации от 11 июня 1996 г. «О приемке в опытную эксплуатацию Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы».

После приема ГАС «Выборы» в опытную эксплуатацию она активно применялась при проведении избирательных кампаний и референдумов всех уровней при одновременном развитии ее функциональных возможностей, совершенствовании программно-технических средств. По данным Центральной избирательной комиссии России, за период опытной эксплуатации с использованием ГАС «Выборы» было проведено около 2200 электоральных кампаний различного уровня (в среднем более 10 голосований в неделю). Система эксплуатировалась при проведении всех выборов федерального уровня (47 избирательных кампаний), в 95% выборов регионального и более чем в 60% выборов муниципального масштаба.

Разработанное за период опытной эксплуатации программное обеспечение, развернутое на комплексах средств автоматизации всех уровней, соединило в единый процесс все этапы (стадии) проведения выборов - от назначения даты выборов, выдвижения и регистрации кандидатов до наблюдения за ходом голосования и определением результатов. Созданная автоматизированная технология обеспечила единообразный подход к применению ГАС «Выборы» при проведении избирательных кампаний федерального, регионального и местного уровней, а также позволила избирательным комиссиям создавать собственные банки данных об избирателях, участниках референдума по всем проводимым выборам и референдумам.

Принимая во внимание результаты, достигнутые в процессе опытной эксплуатации ГАС «Выборы», Центральная избирательная комиссия Российской Федерации своим постановлением от 7 июля 2000 г. «О вводе Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» и входящих в нее изделий в постоянную эксплуатацию» определила, что с 1 июля 2000 г. ГАС «Выборы» вводится в постоянную (промышленную) эксплуатацию. В этой связи председателям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации совместно с руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также Федеральному центру информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации было предписано провести инвентаризацию программно-технических средств автоматизации ГАС «Выборы», приобретенных избирательными комиссиями с 1995 по 2000 год за счет федерального бюджета технических и программных средств и обеспечить функционирование ГАС «Выборы» и всех образующих ее элементов (подсистем) в строгом соответствии с действующим законодательством.

В настоящее время правовую основу использования ГАС «Выборы» образуют федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об информации, информатизации и защите информации», другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам подготовки и проведения выборов с использованием ГАС «Выборы», изданные в пределах их полномочий.

Говоря о правовой основе ГАС «Выборы», нельзя не отметить, что по инициативе Центральной избирательной комиссии России уже давно обсуждается идея принятия специального закона, который бы комплексно урегулировал все вопросы, связанные с эксплуатацией данной автоматизированной информационной системы. Думается, однако, что для этого нет серьезных оснований, так как большая часть вопросов, возникающих при использовании ГАС «Выборы», нуждаются не в законодательном, а в техническом, финансовом, кадровом и методическом обеспечении, которое вполне может быть предметом регуляции на подзаконном уровне. Вместе с тем, вряд ли можно утверждать, что правовой режим ГАС «Выборы» совершенно не нуждается в доработке. Представляется, что в этом отношении в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было целесообразно зафиксировать нормы, определяющие возможность (невозможность) создания наряду с ГАС «Выборы» аналогичных по своему характеру региональных и муниципальных систем. Это тем более важно, что в электоральной практике на уровне субъектов Федерации и самоуправляющихся территорий достаточно распространены случаи отказа от использования ГАС «Выборы» за рамками федеральных избирательных кампаний и даже попытки создания собственных автоматизированных систем, ориентированных на электоральные нужды.

Действующее законодательство определяет, что использование ГАС «Выборы» осуществляется на основе следующих принципиальных условий: недопустимость вмешательства органов государственной власти, иных государственных органов, их должностных лиц в информационные процессы ГАС «Выборы»; сочетание централизованного управления эксплуатацией и развитием системы с самостоятельностью субъектов Российской Федерации в решении вопросов регионального и местного значения при условии соблюдения общего порядка сохранения целостности и работоспособности системы; открытость системы и доступность пользователей накапливаемой в ГАС «Выборы» информации, за исключением конфиденциальной; обеспечение информационной безопасности системы; строгое соблюдение утвержденных регламентов и графиков информационного обмена в рамках ГАС «Выборы», исключающее использование при проведении выборов и референдумов всех уровней на штатных комплексах средств автоматизации ГАС «Выборы» несертифицированных программно-технических средств; совместимость с федеральными и региональными автоматизированными информационными системами с целью обеспечения их взаимодействия.

ГАС «Выборы» включает в себя работников, обеспечивающих функционирование и развитие системы, структуру управления системой, информационные ресурсы, программно-технические и телекоммуникационные средства. Организационную структуру ГАС «Выборы» составляет единый информационно-технологический комплекс информационных центров и служб, обеспечивающих в своем взаимодействии выполнение функций и задач ГАС «Выборы». В состав этого комплекса входят:

Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, выполняющий функции информатизационного центра Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;
- информационные центры, действующие в составе аппаратов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;
- окружные информационные службы, действующие в составе аппаратов окружных избирательных комиссий, если иное не предусмотрено совместным постановлением избирательной комиссии и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
- территориальные информационные службы, действующие в составе аппаратов глав муниципальных образований (администраций городов и районов).

Особую роль в функционировании ГАС «Выборы» играет Федеральный центр автоматизации, который осуществляет общее руководство и управление процессами использования ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдумов всех уровней и в межвыборный период, а также информационное обеспечение деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Федеральный центр информатизации является представителем государственного заказчика по эксплуатации и развитию ГАС «Выборы», осуществляет оперативное управление деятельностью центров (служб) избирательных комиссий при подготовке и проведении федеральных выборов, отвечает за организационно-методическое руководство деятельностью информационных центров (служб) избирательных комиссий при подготовке и проведении региональных и муниципальных выборов и в межвыборный период.

Информационный центр избирательной комиссии субъекта Российской Федерации является подразделением аппарата этой комиссии, действующим в целях автоматизации информационных процессов, осуществляемых в ходе подготовки и проведения на территории субъекта Российской Федерации выборов и референдумов, информационного обслуживания данной избирательной комиссии, а также решения в установленном порядке задач, не связанных с избирательным процессом в межвыборный период. В соответствии с Положением о системном администраторе информационного центра избирательной комиссии, утвержденным постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 14 апреля 1996 г., обеспечение эксплуатации комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы» возлагается на системного администратора избирательной комиссии субъектов Российской Федерации.

Имущественный комплекс ГАС «Выборы» составляют комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы», информационные ресурсы ГАС «Выборы», а также финансовые и прочие средства, обеспечивающие функционирование и развитие ГАС «Выборы». Особую значимость для электоральных нужд представляют информационные ресурсы. В них входят массивы и базы данных, содержащие:

Картографическую информацию об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации, используемую при проведении избирательных кампаний;
- персональные данные об избирателях, кандидатах, членах избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса;
- сведения об избирательных объединениях и избирательных блоках, выдвинувших кандидатов (списки кандидатов);
- информацию о ходе и результатах голосования;
- служебную информацию, связанную с деятельностью избирательных комиссий;
- эксплуатационную документацию ГАС «Выборы»;
- нормативную правовую информацию;
- иную информацию, предусмотренную законодательством Российской Федерации и эксплуатационной документацией ГАС «Выборы».

Накопление, обработка и хранение информационных ресурсов ГАС «Выборы» осуществляется на базе специального программного обеспечения, которое представляет собой разработанный пакет многоцелевых и многофункциональных программ, обеспечивающих решение всего комплекса задач, стоящих перед ГАС «Выборы» как в период проведения избирательных кампаний, так и в период между выборами. Данный пакет состоит из следующих основных программных продуктов:

«Избиратель» - совокупность задач по регистрации и учету избирателей, составлению и распечатке списков избирателей;
«Территория» - совокупность задач по ведению классификаторов территорий, населенных пунктов, избирательных комиссий;
«Итоги» - совокупность задач по получению оперативных данных об участии избирателей в голосовании, обобщению предварительной информации по итогам голосования и подготовке материалов к публикации;
«Кандидат/депутат» - совокупность задач по ведению списков и персональных досье по зарегистрированным кандидатам, доверенным лицам, избирательным объединениям и блокам, выдвинувшим кандидатов, по депутатам, подготовке и регистрации выдачи кандидатских и депутатских удостоверений;
«Финансы» - совокупность задач по планированию, исполнению и контролю за исполнением бюджетов избирательных кампаний, по бухгалтерскому учету;
«Право» - совокупность задач по работе с текстами нормативных и распорядительных документов в электронном виде;
«Делопроизводство» - совокупность задач по работе с документами (входящие, исходящие, распорядительные, регистрируемые в аппарате избирательных комиссий), контролю за прохождением и исполнением избирательной документации;
«Статистика» - совокупность задач по обработке и анализу статистической информации по результатам голосования, ее графическому и картографическому отображению, взаимодействию с другими сетями для получения статистической информации;
«Картография» - совокупность задач по оперативному картографическому отображению сведений о подготовке, ходе и результатах избирательных кампаний;
«Планирование» - совокупность задач по комплексной автоматизации работы избирательных комиссий при планировании и подготовке мероприятий и проведении выборов и референдумов.

Одним из важных условий функционирования ГАС «Выборы» является обеспечение надлежащего уровня защиты информации, соответствующего статусу ГАС «Выборы» и определяемого требованиями нормативных правовых документов. В соответствии с Положением об обеспечении информационной безопасности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», утвержденным постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 9 июля 1999 г, целью обеспечения информационной безопасности ГАС «Выборы» является достижение такого уровня ее защищенности, который позволит осуществлять достоверное, оперативное информационное обслуживание проведения выборов и референдумов в условиях возможного случайного или преднамеренного воздействия на информацию, обрабатываемую, передаваемую и хранящуюся в системе, или несанкционированного доступа к ней.

Информационная безопасность ГАС «Выборы» обеспечивается средствами защиты информации, поддерживаемые комплексом инженерно-технических, организационных и правовых мер. Данные средства в совокупности обеспечивают защиту информации посредством контроля за целостностью технических, программных средств и функциональных комплексов задач; организации использования средств защиты от несанкционированного доступа в полном объеме их функциональных возможностей; организации комплексной антивирусной защиты; контроля за сохранением баз данных; контроля за изменением режимов работы комплексов средств автоматизации; организации безопасного использования систем передачи данных; контроля за безопасностью использования информационных ресурсов ГАС «Выборы»; организации физической защиты технических и программных средств; обеспечения безопасности конфиденциальной информации; организации службы обеспечения безопасности информации; разработки организационно-руководящих документов; регламентирования процессов опубликования данных о функционировании ГАС «Выборы».

Использование ГАС «Выборы» ориентировано на постоянный режим как при проведении избирательных кампаний, так и в период между выборами. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 62) информация, получаемая с применением ГАС «Выборы», является предварительной и не имеет юридического значения. Вместе с тем, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации может быть определен и иной правовой статус этой информации.

В случае использования ГАС «Выборы» в целом или отдельных ее технических средств при проведении выборов, в том числе при составлении списков избирателей, установлении итогов голосования и определении результатов выборов, соответствующая избирательная комиссия образует группу из числа членов комиссии с правом решающего и совещательного голоса для контроля за использованием ГАС «Выборы» (отдельных ее технических средств). Право знакомиться с любой информацией, вводимой в ГАС «Выборы», имеют также все члены избирательной комиссии и наблюдатели. Помимо этого необходимо учитывать, что данные ГАС «Выборы» об участии избирателей в голосовании, о предварительных и окончательных итогах голосования должны быть оперативно доступны (в режиме «только чтение») абонентам информационно-коммуникационной сети общего пользования.

Эксплуатация ГАС «Выборы» в межвыборный период отвечает интересам ее постоянной функциональной загруженности, которая обеспечивает оптимальную атмосферу для поддержания работоспособности и развития ГАС «Выборы». При этом использование накопленных информационных ресурсов может осуществляться не только для решения электоральных, но и общегосударственных (региональных, муниципальных) задач.

Можно выделить два основных направления использования ресурсов ГАС «Выборы» в межвыборный период: во-первых, обеспечение взаимодействия администраций городов и районов с региональными и федеральными органами власти путем телекоммуникационного обмена с использованием электронной почты ГАС «Выборы»; во-вторых, предоставление органам публичной власти всех уровней возможности доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы», включая базы данных правового характера и другие информационные фонды. Весьма перспективным представляется также использование потенциала ГАС «Выборы» для создания автоматизированной системы «Государственный регистр населения». Принимая во внимание то обстоятельство, что программно-технический комплекс ГАС «Выборы» позволяет в настоящее время осуществлять учет более 108 миллионов избирателей, создание автоматизированной системы «Государственный регистр населения», особенно на начальном этапе, может быть осуществлено со значительно меньшими финансовыми затратами и в более сжатые сроки. Не следует исключать и других возможностей использования ресурсов ГАС «Выборы», которые имеют практически неограниченный характер.

1.3. Правовое обучение избирателей и организаторов выборов.

Демократические и подлинно свободные выборы предполагают в качестве одного из важнейших условий активное целенаправленное участие российских граждан в процессах формирования представительных основ государственной и муниципальной власти. Это, в свою очередь, невозможно без привития гражданам навыков электорально-правовой культуры, воспитания у них заинтересованного и ответственного отношения к своим политическим, и в первую очередь избирательным, правам. Иначе говоря, демократические выборы на федеральном, региональном и местном уровнях предполагают необходимость создания для российского общества такой политической и социокультурной среды их проведения, которая обеспечивала бы действительно свободное и нефальсифицированное волеизъявление граждан.

Создание такой среды невозможно без освоения всеми участниками избирательного процесса отраженных в законодательстве о выборах правил электорального поведения. Только через овладение основной массой избирателей знаниями о существе, предназначении и механизмах реализации избирательного законодательства может быть в полной мере решена задача демократического обновления политической системы. Без этого предоставление гражданам и политическим объединениям возможности реализовать свое право избирать и быть избранными; воспитание у граждан уважения к действующим законам и традициям и подчинения им; конституционная возможность уточнения (через программные установки избранников) парадигмы развития общества; реальное определение веса и авторитета политических партий, их возможности участвовать в формировании современного курса политики; возможность подготовки, отбора, воспитания кадров и в конечном итоге обновления политической элиты; усиление и обновление легитимности законодательного (представительного) органа или корпуса глав исполнительной власти; приведение структуры российского парламента и региональных законодательных собраний в соответствие с изменившимися условиями экономической, политической, социальной жизни; закрепление политического опыта и поощрение партий, сумевших привлечь на свою сторону наибольшее количество избирателей; формирование и структурирование партийной системы, приведение ее в состояние, адекватное потребностям общества; в конечном итоге, сохранение и упрочение имиджа демократического правового государства внутри страны и на международной арене будут попросту недостижимы.

Правовое обучение избирателей и организаторов выборов, повышение правовой культуры участников избирательного процесса выполняет две функции: во-первых, обучающую, направленную на профессиональную подготовку непосредственных организаторов процесса подготовки и проведения выборов; во-вторых, просветительскую, отвечающую потребностям повышения уровня правовых знаний граждан, выступающих в статусе носителей активного и пассивного избирательного права, а также иных субъектов избирательного процесса в лице доверенных лиц, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей, уполномоченных представителей избирательных объединений и блоков. Реализация этих функций обеспечивается целым комплексом мероприятий, осуществляемых как на федеральном, так и на региональном уровне.

Основа правового обучения избирателей и организаторов выборов на федеральном уровне была заложена Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. «Об утверждении Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов». Эта программа была рассчитана на 1995-2000 годы и ориентирована на создание системы непрерывного правового образования и просвещения, обучения и повышения профессиональной квалификации всех субъектов политического избирательного процесса: избирателей, организаторов выборов, кандидатов, избирательных объединений, их доверенных лиц, наблюдателей. В ее осуществлении участвовали федеральные министерства и ведомства, органы государственной власти и избирательные комиссии субъектов Российской федерации, просветительские организации, ведущие образовательные и научно-исследовательские центры.

Реализация Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации не только подтвердила своевременность и необходимость ее создания и применения, но и способствовала формированию законодательных, административных, организационных, научных и культурных основ современной, отвечающей требованиям международных стандартов, избирательной системы Российской Федерации. С учетом накопленного опыта и принимая во внимание непрерывность процесса повышения правовой культуры субъектов избирательного процесса Центральная избирательная комиссия Российской Федерации постановлением от 18 мая 2000 г. утвердила Комплекс мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому просвещению избирателей в Российской Федерации на 2000-2005 годы.

Основной целью Комплекса мер является содействие развитию современной избирательной политики, ориентированной на последовательную реализацию прав и свобод граждан, отвечающей демократическим электоральным стандартам, правилам и процедурам. Его (Комплекса) основными задачами являются: повышение уровня профессиональной подготовки кадров системы избирательных комиссий Российской Федерации; правовое просвещение различных социальных категорий граждан Российской Федерации; создание юридической, информационно-аналитической и образовательной инфраструктуры выборов в Российской Федерации.

Последовательное повышение правовой культуры участников избирательного процесса ориентировано на осуществление следующих мероприятий:

Формирование адекватных представлений в области избирательного права и законодательства у всех потенциальных участников избирательного процесса;
- оказание систематической научно-методической и практической помощи избирателям, организаторам выборов, представителям средств массовой информации;
- целевая подготовка высококвалифицированных специалистов в области публичного и избирательного права;
- создание таких нормативных, процедурных и организационных условий реализации избирательных прав граждан, которые обеспечивают режим полного доверия к выборам как форме народовластия;
- образование консультативной сети по работе с общественными объединениями, кандидатами в депутаты и на выборные должности, их доверенными лицами, наблюдателями и средствами массовой информации;
- аналитическое сопровождение законодательной и правоприменительной деятельности в избирательном процессе.

Комплекс мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому просвещению избирателей в Российской Федерации призван стать органичной частью общей системы политических, административных, правовых и идеологических мероприятий, направленных на дальнейшее углубление демократических преобразований институтов государственной власти и местного самоуправления. Его логически дополняет и развивает План реализации Комплекса мер, содержащий конкретные мероприятия по соответствующим направлениям обучения участников выборов и референдумов. Организация управления Комплексом мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правового просвещения избирателей возложена на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, а головным учреждением по реализации Комплекса мер является Российской центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

На уровне субъектов Федерации основными организаторами и исполнителями системы правового обучения организаторов выборов и повышения правовой культуры избирателей выступают соответствующие региональные избирательные комиссии. В целом ряде субъектов Российской Федерации (Свердловская область, Приморский край и др.) по инициативе избирательных комиссий были разработаны и утверждены региональные программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов.

Основными направлениями деятельности избирательных комиссий субъектов Российской

Федерации по правовому обучению участников избирательного процесса являются: проведение семинаров-совещаний и иных обучающих мероприятий по вопросам избирательного права; издание нормативной, методической и учебной литературы; публикация в средствах массовой информации решений и материалов избирательных комиссий; организация конкурсов на лучший реферат по вопросам избирательного права среди учащихся и студентов образовательных учреждений; разъяснение содержания и порядка применения законодательства о выборах в ходе избирательных кампаний; организация специальных курсов (школ) по подготовке кадров для избирательных комиссий; проведение региональных (межрегиональных) научно-практических конференций по проблемам совершенствования избирательной системы и избирательного законодательства.

Во многих субъектах Российской Федерации накоплен значительный опыт в работе по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов. В частности, особого внимания заслуживает деятельность Избирательной комиссии Калининградской области по подготовке организаторов выборов, созданию региональной системы правового обучения субъектов избирательного процесса. По инициативе Избирательной комиссии Калининградской области на очно-заочных курсах организовано обучение потенциальных организаторов выборов по программе «Избирательное законодательство и организация выборов». Программа рассчитана на 52 часа и обеспечена необходимыми учебными и методическими материалами. Зачисление на курсы осуществляется по желанию граждан, а после окончания обучения и сдачи итогового экзамена выпускникам по решению областной избирательной комиссии присваивается квалификация «Организатор выборов» и выдается соответствующее удостоверение. Благодаря организации обучения всех желающих основам избирательного права и процесса на постоянно действующих курсах достигается не просто подготовка широкого круга специалистов, свободно ориентирующихся в избирательном законодательстве Российской Федерации, но и формируется резерв для пополнения избирательных комиссий подготовленными кадрами.

Заслуживает внимания и практика создания при избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации методических кабинетов. В настоящее время они действуют в Бурятии, Мордовии, Удмуртии, Московской области и других российских регионах. В кабинетах сосредотачиваются нормативные, справочные, аналитические, методические и информационные материалы по различным аспектам подготовки и проведения выборов. На их базе организуются разнообразные мероприятия, направленные на повышение уровня юридических знаний всех участников избирательного процесса.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Цыбуляк Сергей Иванович. Дефекты конституционно-правового регулирования избирательных отношений в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Цыбуляк Сергей Иванович; [Место защиты: Тюмен. гос. ун-т].- Тюмень, 2010.- 269 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-12/713

Введение

Глава 1. Дефектность правового регулирования постановка проблемы (от общего к частному) 15

1.1. Понятие и виды дефектов правового регулирования 15

1.2. Причины дефектности правовых норм 35

Глава 2. Избирательные отношения и избирательное право: пробелы, коллизии и коррупциогенность в правовом регулировании 64

2.1. Избирательные отношения и пределы их регулирования конституционным правом 64

2.2. Пробелы в отечественном избирательном праве 85

2.3. Коррупциогенность норм избирательного права 107

2.4. Коллизии в правовом регулировании избирательных отношений 129

Глава 3. Пути устранения дефектности правового регулирования избирательных отношений в Российской Федерации 147

3.1. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам избирательного права и процесса как вектор совершенствования правового регулирования избирательных отношений 147

3.2. Проблемы соотношения федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации 179

3.3. Перспективы муниципального правового регулирования избирательных отношений 206

Заключение 226

Список использованных источников и литературы 231

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Дефектность права в целом и избирательного права в частности - объективное явление. Современное избирательное законодательство Российской Федерации содержит значительное количество правовых дефектов, очевидных уже на стадии нормотворчества либо проявляющихся в процессе привоприменения. Едва ли не самая богатая, противоречивая правоприменительная практика в конституционно-правовой сфере связана именно с избирательными правоотношениями.

Правовые дефекты оказывают крайне негативное влияние не только на развитие избирательного права и его сегментов. Из-за дефектности избирательного законодательства многие демократические процедуры не находят должной реализации на практике, ослабевают механизмы конституционно-правовой охраны избирательных прав российских граждан. «Избирательные» дефекты могут посягать на основы конституционного строя, в т.ч. на принцип народного суверенитета, могут обусловить нелегитимность сформированных органов публичной власти.

Разнообразие дефектов правового регулирования избирательных отношений, их видовых особенностей свидетельствует о сложном характере правовой дефектности. При этом различные виды дефектов (пробелы, коллизии, коррупциогенные избирательные нормы и др.) требуют присущих только им способов устранения дефектности.

В настоящее время продолжается реформирование отечественной избирательной системы. В ежегодном Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев предложил уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне. В частности, им были предложены меры по оптимизации численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, уменьшению «заградительного барьера» для прохождения в региональные парламенты политических партий, отказу в перспективе от сбора

4 подписей в поддержку выдвижения кандидатов и т.д. Вопросам совершенствования политической системы было посвящено отдельное заседание Государственного Совета Российской Федерации 22 января 2010 г.

Таким образом, современное состояние избирательного законодательства далеко от стабильности. Непрекращающаяся модификация российской избирательной системы может порождать новые дефекты. В этой связи назрела необходимость проведения самостоятельного научного исследования теории дефектов конституционного регулирования избирательных отношений и практики их устранения. Такое исследование позволило бы избежать ряда ошибок в процессе осуществления модернизации отечественной политической системы.

Степень научной разработанности исследуемой темы.

В отечественном правоведении избирательная проблематика получила освещение с середины 19-го века в работах П.И. Новгородцева, Г.Ф. Шершеневича, К.П. Победоносцева, В.М. Гессена, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, В.В. Водовозова, Б. Велихова и др.

В советский и постсоветский периоды вопросы избирательного права, в том числе его принципов, форм реализации в России и за рубежом, рассматривались в работах А.А. Аскерова, Г.В. Барабашева, И.Л. Ильинского, А.И. Кима, М.Г. Кириченко, В.Ф. Котока, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, А.А. Мишина, И.П. Трайнина, B.C. Основина, И.Е. Фарбера, Б.В. Щетинина и др.

В настоящее время активно исследуют проблемы народовластия, теории избирательного права, практику конституционного правосудия в сфере выборов, вопросы ответственности за избирательные правонарушения С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Ю.А. Веденеев, В.И. Васильев, А.А. Вешняков, Г.А. Гаджиев, В.В. Игнатенко, В.Т. Кабышев, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, В.В. Комарова, В.О. Лучин, В.И. Лысенко, СЮ. Марочкин, М.С. Матейкович, В.В. Невинский, А.Е. Постников, Т.М. Пряхина, БА. Страшун, Е.П. Стружак, СВ. Судакова, А.П. Сунцов, В.Н. Фальков, Г.Н. Чеботарев, А.Е. Штурнев, Б.С Эбзеев и др.

При написании работы использовались труды теоретиков права, в т.ч. С.С. Алексеева, Н.А. Власенко, О.Ю. Винниченко, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова, В.В. Лазарева, Е.Г. Лукьяновой, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и др. Кроме того, были использованы работы таких зарубежных авторов, как Н. L. A. Hart, Albert V. Dicey, C.G J. Morse, McClean, Adrian Briggs и др.

Отдельные аспекты дефектности законодательства проанализированы в диссертационных исследованиях по конституционному праву и иным отраслевым наукам: докторских диссертациях - Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (проблемы теории и практики). Владивосток, 1999; Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Тюмень, 2003; Мясников А.П. Избирательная система как политико-правовой институт формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Ростов-на-Дону, 2005; Астафичев П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования. Саратов, 2006; кандидатских диссертациях - Судакова СВ. Проблемы обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства. Екатеринбург, 2003; Миронов А.В. Оценочные понятия в избирательном законодательстве Российской Федерации. Иркутск, 2004; Босова Е.Н. Избирательное законодательство: проблемы систематизации. Уфа, 2005 и др.

Однако подверженное бесконечным изменениям отечественное избирательное право, активное развитие избирательных технологий, обширная судебная практика непрерывно ставят новые задачи для исследователей-конституционалистов.

Цель диссертационного исследования заключается в получении новых юридических знаний в сфере теории дефектов права, влияния данных дефектов на состояние конституционно-правового регулирования избирательных отношений, а также в определении юридических способов устранения дефектов избирательного законодательства.

Достижение названной цели предполагается через решение следующих задач:

Определить понятие дефекта права, а также отразить специфические особенности отдельных видов правовых дефектов.

Выявить причины появления дефектных правовых норм, регулирующих избирательные отношения.

Раскрыть понятие «избирательных отношений» и определить пределы их регулирования конституционным правом.

Выявить пути устранения дефектности правового регулирования избирательных отношений.

Отразить проблемы, тенденции и перспективы муниципального правового регулирования избирательных отношений.

Внести конкретные предложения по совершенствованию норм конституционного законодательства с целью устранения их дефектности.

Теоретическую и методологическую основы исследования составили работы ведущих отечественных и зарубежных исследователей по философии, социологии, общей теории права, по конституционному праву и другим отраслям юридической науки, в которых рассматриваются вопросы, относящиеся к теме диссертации.

Решению поставленных задач диссертационного исследования способствовало применение различных методологических подходов.

В работе использовались диалектико-материалистический метод исследования государства, права, демократии и обусловленные им иные методы достижения новых юридических знаний, что позволило всесторонне, полно, объективно рассмотреть соответствующие государственно-правовые

7 явления, определить их общие признаки, связи, соотношения. Стремясь углубить знания о закономерностях регламентации избирательных прав, преодолеть дискуссионные проблемы в данной сфере, автор использует ключевой для диалектики метод восхождения от абстрактного к конкретному. Сформированный в процессе скрупулезного поиска и фиксации реальных свойств рассматриваемых явлений категориальный (понятийный) аппарат образует основы теоретической концепции исследования.

С восхождением от абстрактного к конкретному тесно связан системно-структурный метод. Восхождение от абстрактного к конкретному и системность исследования становятся возможными благодаря универсальным логическим средствам познания - анализу и синтезу. Так, в результате проведенного в диссертации анализа выявлены составляющие понятия «правовой дефект», виды дефектов и их специфические особенности, а также юридически значимые причинно-следственные связи, связанные с нормативно-правовой регламентацией избирательных отношений. Опираясь на аналитический метод, синтез приводит к необходимым обобщениям.

Достижению поставленной научной цели во многом способствовало и применение исторического метода исследования. Так, путем рассмотрения генезиса теории дефектов российского избирательного законодательства выявлен ряд новых видов дефектов. Исторический метод используется в работе в тесном сочетании с логическом методом.

В целях получения эмпирического материала, необходимого для последующего логического осмысления государственно-правовых явлений, использовался целый ряд специальных методов: статистический, сравнительный, конкретно-социологический, формально-логические методы толкования права и др.

Метод моделирования имел существенное значение при разработке конкретных рекомендаций по модернизации избирательного законодательства.

Объектом исследования являются общественные отношения, регулируемые избирательным правом (в том числе нормативными актами, содержащими дефекты).

Предметом диссертационного исследования выступают нормы избирательного права, правоприменительные акты, выявленные в них дефекты, причины появления дефектов в юридических нормах, предлагаемые наукой способы их устранения.

Научная задача, решенная в результате исследования: разработка теории дефектов правового регулирования избирательных отношений -автором предложен ряд концептуальных элементов; выявление причин дефектности - соответствующие факторы сгруппированы, проведена видовая дифференциация дефектов; определение путей устранения дефектов - обоснованы авторские рекомендации.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что диссертация является одной из первых работ, в которой дифференцированы, сгруппированы, проанализированы известные науке и лично выявленные автором дефекты правового регулирования избирательных отношений, выявлены соответствующие причинно-следственные связи, обоснован комплекс рекомендаций по устранению дефектов.

В работе раскрыто современное содержание понятия правового дефекта, а также отражены специфические особенности видов правовых дефектов, выявлены причины появления дефектных конституционных норм, регулирующих избирательные отношения. Диссертантом предложен ряд авторских дефиниций, в частности, «дефекта права», «избирательных отношений», «коллизий правового регулирования», «коррупциогенности» и т.д.

В работе дифференцированы и сгруппированы разновидности дефектов правового регулирования, а также отражены их конкретные проявления в действующем избирательном законодательстве.

Автором обобщены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам избирательного права, установлено их влияние на устранение дефектов правового регулирования, выявлена степень учета данных позиций в законодательстве.

В диссертации излагается новое видение соотношения объема правового регулирования избирательных отношений Российской Федерацией и её субъектами. Исследование позволило также раскрыть проблемы, тенденции и перспективы муниципального правового регулирования избирательных отношений.

В работе выработаны и обоснованы конкретные рекомендации по совершенствованию норм избирательного законодательства с целью устранения их дефектности.

На защиту выносятся следующие положения диссертационного исследования:

В широком смысле дефект в праве есть такое состояние правовых норм, при котором регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов общества и государства. В узком смысле, более значимом, правовой дефект есть низкое качество правового регулирования, в силу которого затрудняется применение соответствующих правовых норм, порождаются негативные политические и социально-экономические явления, необоснованно ущемляются личные и общественные интересы.

Причины дефектности правовых норм могут быть разделены на объективные и субъективные. При этом к объективным причинам следует относить только те факторы, которые реально не могут быть обусловлены поведением людей, ответственных за правотворчество и правоприменение.

К субъективным причинам дефектности правовых норм следует отнести несоблюдение процедур принятия нормативных актов, установленных Конституцией и законодательством, умаление институтов непосредственной демократии при разработке и принятии нормативных актов, эгоистические интересы, недобросовестность разработчиков проектов нормативных актов и нормотворческих органов, злоупотребление политической целесообразностью принятия того или иного акта, игнорирование научных принципов нормотворчества.

Причины дефектности избирательных норм во многом совпадают с причинами дефектности правовых норм как таковых. Специфическими для норм избирательного права факторами являются следующие: 1) избирательное законодательство по своему содержанию всегда вынуждено подстраиваться под политические задачи людей, занимающихся нормотворчеством; 2) период реализации норм избирательного права очень короткий, поскольку избирательная кампания длится всего несколько месяцев, в течение которых законодательные новеллы не применяются; 3) большое значение публичной власти в общественно-политической и социально-экономической жизни России, что порождает чрезвычайную агрессивность избирательных технологий; 4) низкий уровень правовой культуры избирателей; 5) чрезмерно частая модернизация избирательного законодательства.

3. Избирательные отношения включают в себя общественные отношения, возникающие в связи с подготовкой и проведением выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе семейные отношения, корпоративные отношения, политические отношения, религиозные отношения, информационные отношения, а также избирательные отношения, урегулированные правом, - избирательные правоотношения. Все избирательные отношения, как правовые, так и не требующие правовой регламентации, оказывают существенное влияние на процесс осуществления принадлежащей многонациональному народу Российской Федерации власти. При этом в Российской Федерации наряду с пробелами присутствует избыточное правовое регулирование избирательных отношений, прежде всего, процессуального характера, что следует признать дефектом правового регулирования.

Пробелы в избирательном праве представляют собой частный случай дефектности права, при котором отдельные избирательные отношения либо не урегулированы избирательным правом вообще, либо урегулированы им не полностью, в то время как такое регулирование необходимо. Пробел в избирательном праве не может быть преодолен посредством аналогии, исходя из природы данного публично-правового института. В избирательных отношениях задействованы интересы территориальных публичных коллективов (избирательного корпуса), поэтому любое распространение аналогии на неурегулированные законодателем, действующим от имени избирательного корпуса, отношения, неизбежно нарушает интересы избирательного корпуса.

Недостаточная транспарентность (прозрачность) механизма финансирования избирательных кампаний кандидатов и политических партий является примером коррупциогенности соответствующих норм избирательного законодательства. В этой связи необходимо законодательно отказаться от финансирования избирательных кампаний со стороны физических и юридических лиц, ограничившись пожертвованиями только со стороны самих субъектов выдвижения - политических партий и самовыдвинувшихся кандидатов.

Целесообразно также наделить Центральную избирательную комиссию и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы проектов соответственно федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

6. В целях обеспечения открытости механизма составления списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, нужно законодательно

12 развивать институт предварительного партийного голосования - «праймериз» - при соответствующем контроле со стороны избирательных комиссий.

7. Коллизии между различными федеральными законами, между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, неизбежны в силу множественности этих актов и их частой модификации. Способом преодоления данных коллизий могло бы стать принятие Избирательного кодекса Российской Федерации.

Помимо коллизий собственно избирательных норм возникают также коллизии в понимании конституционных норм, регулирующих избирательные отношения. Это выражается, в частности, при формировании Конституционным Судом Российской Федерации противоречивых позиций. Для устранения таких противоречий необходимо, чтобы, пересматривая ранее сформулированную позицию, Суд всякий раз указывал основания пересмотра.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в которых формулируются условия непротиворечивости отдельных законоположений нормам Конституции России, фактически создают новые конституционно-правовые нормы, восполняющие пробелы в правовом регулировании избирательных отношений. Таким образом, Конституционный Суд создает коллизионные нормы, в которых закрепляются условия непротиворечивости рассматриваемых законоположений Конституции страны.

В Российской Федерации сложилась негативная ситуация с реализацией решений Конституционного Суда, в том числе, по вопросам избирательного права и процесса. Так, до настоящего времени не разработаны компенсаторные механизмы при нарушении избирательных прав, не подлежащих восстановлению, на что указывалось Судом еще в 2002 г. В этой связи необходимо введение серьезных мер юридической ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда.

Дефектом конституционного регулирования избирательных отношений является разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами по вопросам регулирования и защиты прав и

13 свобод человека и гражданина (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации). В результате дополнительные гарантии избирательных прав граждан фактически не могут быть установлены, так как это неизбежно ведет к регулированию данных прав либо их ограничению. Данная проблема требует рассмотрения Конституционным Судом для выработки адекватной правовой позиции.

Основная нагрузка по регулированию избирательных отношений должна быть перераспределена в пользу Российской Федерации (федерального уровня) с целью обеспечения всем российским гражданам единых федеральных избирательных правомочий и единых избирательных гарантий их реализации. Субъекты же Федерации должны быть наделены правом организационного обеспечения реализации избирательных прав, но не правом их регламентации.

10. Правовые возможности для регулирования избирательных отношений на муниципальном уровне существенно ограничены прерогативами субъекта Российской Федерации. Это является дефектом, поскольку лишает муниципальные образования самостоятельности в решении соответствующих вопросов местного значения. В перспективе необходимо перераспределение прерогатив субъектов Федерации и муниципальных образований в пользу последних (в части регулирования избирательных отношений).

Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в том, что критический анализ взглядов, идей, изложенных в научной литературе, а также выводы, сделанные на основе обобщения теоретических и нормативных источников, позволили получить ряд качественно новых знаний, касающихся дефектности правового регулирования в целом и правового регулирования избирательных отношений в частности.

Исследование освещает значимые аспекты теории дефектов правового регулирования избирательных отношений в Российской Федерации: начиная с постановки проблемы (от общего к частному), изучения разновидности дефектов (пробелов, коллизий, коррупциогенности и т.д.) в правовом

14 регулировании, и завершая определением путей устранения дефектности и перспектив развития избирательного законодательства.

Положения диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе при проведении занятий по дисциплине «Конституционное право России» и соответствующим спецкурсам, а также при разработке учебных и методических пособий.

Выводы и предложения диссертационного исследования могут служить ориентиром при разработке нормативных правовых актов различных уровней.

Апробация результатов диссертационного исследования. Выводы и предложения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета. Участие в международных и всероссийских научно-практических конференциях позволило автору уточнить тему диссертационного исследования и выявить новые элементы концепции дефектов избирательного права, которые в последующем были закреплены в настоящей работе.

Положения диссертационного исследования были использованы при проведении практических занятий по отдельным темам курса «Конституционное право России» в Тюменском государственном университете и соответствующим спецкурсам.

Структура диссертации. Настоящая работа состоит из введения, 3 глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Понятие и виды дефектов правового регулирования

Право как универсальный регулятор отношений в обществе бездефектно только в идеале. Таким идеалом является естественное право как «общечеловеческие представления о свободе, справедливости, неотъемлемости прав человека»1. Рамки возможного, дозволенного поведения предопределены здесь человеческим бытием, закалены развитием цивилизации, крепко переплетены с религиозными ценностями каждого народа. Общественные отношения вообще невозможны, если нет естественного права его участников существовать, мыслить, осваивать действительность. «Готов признать конституционное право беспробельным только в той части, в какой оно является естественным правом», - пишет В.В. Лазарев2.

Но естественное право имеет существенное свойство: его «можно рассматривать лишь как часть правового сознания и гарантию демократических институтов, а не в качестве формального источника права» . Для того, чтобы естественное право стало правилом поведения, его необходимо объективировать, что не является очень легкой задачей. Ибо люди, используя свое естественное право, иногда позволяют себе пренебречь естественным правом других. Создавая конституции, законы, указы, декреты, субъекты правотворчества неизбежно отдаляются от идеала, и чем это расстояние больше, тем дефектнее плод их труда - право позитивное.

Вместе с тем, нельзя противопоставлять конституционное право естественным правам. Как отмечал русский философ и правовед И.А. Ильин, «положительное право есть целесообразная форма поддержания естественного права... Основная задача положительного права состоит в том, чтобы принять в себя содержание естественного права, развернуть его в виде ряда правил внешнего поведения, приспособленных к условиям данной жизни и к потребностям данного времени...»1. Поэтому естественные права - это не только «часть правосознания», они непосредственно действуют, определяя «смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти» (статья 18 Конституции Российской Федерации). На признании естественных прав (а не насаждении «сверху»!) основаны многие нормы современного российского конституционного права, прежде всего, в сфере регулирования юридического статуса личности. Таким образом, в системе источников конституционного права нельзя выделить особый сегмент - «естественное право» хотя бы ввиду множественности указанных прав. Но при этом «традиционные» источники права (Конституция, законы и т.д.) уже не могут быть признаны легитимными, если они не закрепляют и не охраняют естественные права человека2.

Как верно пишет Н.И. Матузов, «абсолютно совершенного, идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия»3. Ситуация усугубляется в условиях социально-экономического кризиса, низкого уровня правовой и политической культуры, широкого распространения различных форм экстремизма, неэффективного противодействия коррупции и иным преступным проявлениям.

Рассуждая о коллизиях в праве, которые можно признать разновидностью дефектов, Ю.А. Тихомиров даже отмечает их положительное значение: «Коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое правовое состояние»1. Данное суждение однако нельзя отнести к случаям, когда коллизии носят системный характер, не устраняются в течение длительного времени, иными словами, когда право становится хронически и тяжело дефектным.

В широком смысле дефект в праве есть такое состояние правовых норм, при котором регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов общества и государства. В узком смысле, более значимом в контексте проводимого исследования, правовой дефект есть низкое качество правового регулирования, в силу которого затрудняется применение соответствующих правовых норм, порождаются негативные политические и социально-экономические явления, необоснованно ущемляются личные и общественные интересы.

В литературе обращается внимание и на дефекты всей системы права, под которыми понимаются «нарушения, деформации логико-структурного построения и развития системы права и ее элементов, в том числе нормативных актов»3.

Дефекты права имеют свои разновидности, которые можно классифицировать по нескольким основаниям.

По характеру негативного влияния на содержание правового регулирования различаются пробелы в праве, противоречия (коллизии) правовых норм, неопределенность правового регулирования, нарушения требований юридической техники при построении текстов нормативных актов, нерациональное размещение норм в системе права, чрезмерное дублирование правил поведения в актах разной юридической силы, избыточное правовое регулирование. Дефекты могут носить также общий, доктринальный характер, в этом случае мы имеем дело с несоответствием официальных правил поведения общепринятым представлениям о демократическом, правовом, социальном государстве, нормам морали, нравственности, иными словами - с неверным, искаженным отражением или полным игнорированием в писаном праве тех прогрессивных идей, которые составляют основу права естественного.

Пробел в праве есть «полное или частичное отсутствие нормативных установлений, необходимость которых обусловлена развитием общественных отношений и потребностями практического решения дел, основными принципами, политикой, смыслом и содержанием действующего законодательства» .

Под противоречиями (коллизиями) понимаются «противоречия, столкновения» между нормативными актами2, а также правовыми нормами. Ю.А. Тихомиров характеризует юридическую коллизию гораздо шире, как «противоречие между существующими правовыми актами и институтами, правопорядком и притязаниями и действиями по их изменению, признанию или отторжению»3.

Причины дефектности правовых норм

Дефекты в праве возникают не сами по себе, а являются следствием противоречивых многофакторных явлений, преодоление которых представляет колоссальную по сложности научно-практическую задачу.

Традиционно причины дефектов в праве принято подразделять на две группы: во-первых, причины, слабо зависящие от воли и сознания нормодателя (множественность правотворческих субъектов, федеративная основа государства, динамика общественных отношений и др.); во-вторых, причины, предопределяемые качеством правотворчества, его организацией (нечеткость разграничения нормотворческой компетенции, недостаток информации, стремление отдельных правотворческих органов выйти за пределы своих полномочий1.

Н.И. Матузов применительно к коллизиям выделяет объективные и субъективные причины. К объективным причинам он относит «противоречивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений..., отставание («старение», «консерватизм») права, которое в силу этого не поспевает за течением реальной жизни», к субъективным («рукотворным») - «низкое качество законов, пробелы в праве, лоббизм, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, экономические неурядицы, социальную напряженность, политическую борьбу» и т.д.2

Приведенные выше факторы, несомненно, имеют место, но на практике предложения по борьбе с ними сводятся к очевидным идеям повышения компетентности законодателя, борьбы с коррупцией, усиления социальной направленности экономических реформ и иным банальностям, что создает впечатление неизбежности и вечности присутствия дефектов в отечественном праве, причем в гипертрофированных формах.

Для конституционно-правовой науки чрезвычайно важно «систематизировать более конкретные причины дефектности юридических норм, которые могут быть устранены в сравнительно короткий срок, а с их устранением последует санация отечественной правовой системы в целом»1.

Оправданным представляется деление причин дефектности правовых норм на объективные и субъективные. При этом к объективным причинам следует относить только те факторы, которые реально не могут быть обусловлены поведением людей, ответственных за правотворчество и правоприменение.

К объективным причинам относятся чрезвычайные ситуации природного характера, социальные, экономические, исторические, внешнеполитические факторы.

Чрезвычайные ситуации природного характера (стихийные бедствия, эпидемии, природные катастрофы и т.д.) возникают спонтанно, их предвидение и предотвращение зависит от достижений науки и техники, развитие которых до настоящего времени не достигло уровня, позволяющего защитить людей и имущество от воздействия сил природы. Право может и должно регулировать отношения, возникающие в связи с возникновением и необходимостью предотвращать природные чрезвычайные ситуации, но делать это приходится сугубо теоретически2. Так, распространение эпидемий некоторых заболеваний, ранее неизвестных медицинской науке либо протекающих в необычной форме, может обусловить неэффективность прежнего правового регулирования ряда отношений (установление карантина и иных мер профилактики, закупки лекарств и вакцин для государственных нужд и т.д.) В этом случае право неизбежно «опаздывает» за развитием ситуации, поскольку преждевременное регулирование может оказаться ошибочным и не обеспечить необходимого баланса частных и публичных интересов.

Что касается чрезвычайных ситуаций техногенного характера, то обусловленные ими дефекты права в любом случае являются субъективными, «рукотворными», обусловленными несоблюдением технических норм и технологической дисциплины. Оценивая связанные с такими чрезвычайными ситуациями дефекты права, Конституционный Суд Российской Федерации исходит из необходимости признания конституционной ответственности государства. Так, согласно постановлению от 1 декабря 1997 г. № 18-П и определению от 11 июля 2006 г. № 404-О «вред, причиненный гражданам в результате радиационного воздействия вследствие техногенных аварий и иных чрезвычайных ситуаций, порождает особый характер отношений между гражданином и государством: обязанность возмещения вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством, государство принимает на себя» {выделено автором) . Конституционная ответственность государства вытекает из конституционно-правового характера отношений по возмещению вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами (постановление Конституционного Суда от 1 декабря 1997 года № 18-П). Данная ответственность устанавливается специальными законами в виде социальных гарантий, предоставляемых за счет бюджетных средств".

Избирательные отношения и пределы их регулирования конституционным правом

Современные политические процессы в подавляющем большинстве государств опосредованы избирательными правоотношениями. Не является исключением и Российская Федерация.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 3) выборы есть высшее непосредственное выражение власти народа, неотъемлемый элемент основ конституционного строя России1.

На выборах происходит не только реализация избирательных прав российских граждан, но и делегирование части полномочий народа соответствующим публичным органам и должностным лицам, отражение поддержки населения того или иного политического курса страны. Более того, выборы подразумевают наличие избирательных отношений и избирательных процедур, строго регламентированных определенными правилами.

Как справедливо отмечает Ю.А. Веденеев, «через избирательные правоотношения обеспечивается трансформация власти народа в государственную и муниципальную власть, опосредуется воспроизводство власти, формирование и функционирование всех институтов представительной демократии, их неизбежная ротация»".

Правовая регламентация избирательных отношений играет важную роль. Обусловлено это, с одной стороны, самой значимостью решаемого на выборах вопроса: российскому народу необходимо выбрать представителей для последующего осуществления ими от имени народа политической власти. С другой стороны, при осуществлении избирательных прав возможны злоупотребления со стороны отдельных лиц и политических объединений своими субъективными правами.

Следует отметить, что избирательные отношения представляют собой часть социальных (общественных) отношений, определенный вид указанных отношений, которому присущи свои специфические черты. В свою очередь, избирательные отношения, будучи разновидностью социальных отношений, сохраняют характерные свойства последних.

Вообще, термин «отношение» используется в различных науках, в том числе в правоведении (юриспруденции, юридической науке). Смысл, вкладываемый в данное понятие, может быть разнообразным. «Отношение» может пониматься как психологическое отношение лица к предмету (субъектно-объектные отношения), например, отношение российского гражданина к установленным правилам (психологическое отношение). Термин «отношение» может носить также «субъектно-субъектный» характер: отношения (взаимоотношения, взаимодействия) двух или более субъектов между собой по поводу чего-либо.

Социальным отношениям в большей степени свойственны отношения второго рода (субъектно-субъектного характера). При этом под субъектами обычно понимаются люди, индивиды. Как раз реальное взаимодействие между людьми и их объединениями с определенной целью в социальном пространстве на основе своей воли и сознания становится «общественным (социальным) отношением».

В обществе возникают различные общественные (социальные) отношения: моральные, религиозные, политические, правовые, экономические, классовые, национальные, этнические, конфессиональные, экологические, брачно-семейные, нравственные и другие. При этом многие названные группы отношений тесным образом связаны с избирательными отношениями.

Избирательные отношения включают в себя целую совокупность социальных взаимоотношений (взаимодействий) субъектов в определенной сфере. Так, к ним можно отнести следующие отношения: а) семейные отношения; б) корпоративные отношения внутри политической партии, избирательного объединения, предприятия в период проведения выборов и на стадии подготовки к ним; в) религиозные отношения, касающиеся избирательной сферы; г) политические отношения; д) информационные отношения; е) избирательные правовые отношения.

Семейными отношениями в избирательной сфере могут быть, в частности, следующие: 1) отношения, когда семья решает, какому кандидату отдать предпочтение на выборах, за кого проголосовать; 2) отношения, когда супруги решают, участвовать или не участвовать в выборах (идти на голосование или не идти); 3) отношения, когда семья решает, баллотироваться одному из супругов на выборную должность (в выборный орган публичной власти) или нет; 4) отношения, когда в семье обсуждают участие члена семьи в предвыборной агитации отдельных кандидатов на выборные должности; 5) отношения, связанные с защитой прав членов семьи во время проведения выборов (в том числе при проведении агитации, голосования, публичных мероприятий по поводу выборов). При этом названные отношения не 1 исчерпываются лишь приведенными примерами.

Корпоративные отношения внутри политической партии, избирательного объединения, предприятия в период проведения выборов также относятся к избирательным отношениям, поскольку непосредственно связаны с избирательными процедурами. Эти отношения носят внутренний (корпоративный) характер, так как названные отношения протекают внутри определенной политической партии, избирательного объединения, предприятия. Содержанием таких процессов и взаимодействий является выдвижение кандидатур от соответствующей социальной структуры (организации) для участия в выборах федерального, регионального и местного масштабов. Эти отношения строятся на корпоративных нормах, ценностях и идеях, преследуемых участниками данных организаций, и не всегда имеют правовой характер.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам избирательного права и процесса как вектор совершенствования правового регулирования избирательных отношений

Преодоление дефектности избирательного законодательства может происходить различными способами. Особое влияние на данный процесс оказывают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Так, через толкование Конституционным Судом норм российской Конституции, через признание не соответствующими последней норм действующего законодательства, регулирующих избирательные отношения, уже в известной степени устраняется дефектность (коллизионность) правовых норм. Иными словами устранение дефектности избирательных норм нередко опосредовано деятельностью Конституционного Суда России.

В соответствии с частью 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 125 Конституции России).

Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом (часть 4 статьи 125), а также дает толкование Конституции Российской Федерации (часть 5 статьи 125). Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (часть 6 статьи 125).

Аналогичные положения содержатся в статье 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»1.

Таким образом, Конституционный Суд уполномочен осуществлять деятельность по преодолению (устранению) дефектов избирательного законодательства посредством толкования Конституции Российской Федерации и признания норм отдельных законов, регулирующих избирательные отношения, не соответствующими последней, а также разрешать коллизии и пробелы (в части устранения неопределенности (неоднозначности) в толковании норм Основного закона), касающиеся споров о компетенции органов власти, когда затрагивается избирательная сфера (в частности, при разграничении вопросов, регулируемых на федеральном и региональном уровнях). Более того, в случае нарушения избирательных прав граждан по их жалобе и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Все сказанное свидетельствует о мощном (значительном) потенциале Конституционного Суда Российской Федерации в сфере преодоления дефектности российского избирательного законодательства.

Следует также отметить, что в соответствии со статьей 79 названного Федерального конституционного закона решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

В связи с этим, как справедливо указывают А.А. Петров и В.В. Игнатенко, особенностью решений Конституционного Суда Российской Федерации является то, что они носят не просто «обязательный», а именно «общеобязательный» характер, общеобязательное значение1. Это, в свою очередь, предполагает наличие у названных решений юридической силы, подобной силе нормативных актов (в частности, такой же юридической силы как у законов, признанных неконституционными). Такие решения «обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации»2. Авторы приводят в качестве примера постановление Конституционного Суда России от 22 апреля 1996 года №10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, пункт 5 резолютивной части которого объявляет состоявшееся толкование общеобязательным1. В определении Конституционного Суда от 25 декабря 1998 года №167-0 содержится указание на общеобязательность вытекающего из решений Конституционного Суда конституционно-правового смысла некоторых положений Уголовно-процессуального кодекса РСФСР2. В постановлении от 15 июля 1999 года № 11-П говорится об общеобязательности правовых позиций Конституционного Суда (пункт 3 мотивировочной части)3.

В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации.