Правительство любого государства часто использует такой инструмент, как межбюджетные трансферты. Они представляют собой суммы которые переходят из одного бюджета в другой и, как правило, предназначены для реализации определенных целей.

Выделяют следующие формы межбюджетных трансфертов:

• субсидии;
• субвенции;
• дотации.

Под субсидиями понимается долевое участие в финансовом обеспечении конкретного проекта. Их сумма и направление расходования строго определены сметой, могут предоставляться не только бюджетам других уровней, но и хозяйствующим субъектам и даже физическим лицам.

Субвенции - это межбюджетные трансферты, которые переходят из одного бюджета в другой либо на нужды юридического лица. Характерной особенностью этой формы является безвозвратная и безвозмездная основа, а также строго целевое расходование средств.

Дотациями являются средства, которые предоставляются в бюджеты других уровней на безвозмездной основе, не требующей возврата в дальнейшем, кроме того, отсутствует необходимость целевого использования.

Главным отличием субвенций и дотаций считается тот факт, что в первом случае средства из бюджетной системы предназначены для конкретных целей. При несоблюдении определенной направленности получатель денег обязан вернуть их в полном объеме. А субсидии и субвенции отличаются друг от друга масштабностью инвестирования, ведь первое понятие предполагает лишь долевое участие, а не полное финансирование. Объединяет все вышеперечисленные формы тот факт, что все межбюджетные трансферты перечисляются на безвозмездной основе.

Если говорить о законодательстве, то можно выделить главную тенденцию, которая раскрывает направление Например, из федерального бюджета отчисляются суммы на государственное поддержание стабильности отдельных субъектов системы бюджетирования в виде дотаций, а также перечисляются средства в бюджеты других уровней и в виде субвенций и субсидий.

Зачастую правительство формирует Федеральный фонд, обеспечивающий совместное финансирование расходов местного назначения в форме субсидий в случае, когда бюджеты других уровней не могут справиться самостоятельно. А совокупность субвенций бюджета федерального относится к Федеральному фонду компенсаций.

Каждый субъект РФ организует собственный фонд, который также может предоставлять межбюджетные трансферты. Как правило, они предназначены для финансирования стабильной работы муниципальных единиц в форме дотаций, а субвенции и субсидии, предоставляемые местным бюджетам и автономным округам, базируются на конкретных договорах и соглашениях с вышестоящими бюджетами. Сумма средств в виде дотаций рассчитывается на основе показателей численности населения конкретного субъекта. Для их перечисления был создан специальный фонд финансирования поселений или муниципальных районов регионального уровня.

1. Виды межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям

соответствии с Бюджетным кодексом, которым введено расширенное понимание межбюджетных отношений как взаимоотношений между федераль-ными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, ор-ганизации и осуществления бюджетного процесса, под межбюджетными транс-фертами понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Россий-ской Федерации, перечисляемые другому бюджету.

соответствии с Бюджетным кодексом муниципальные образования могут получать следующие виды межбюджетных трансфертов:

1) из бюджетов субъектов Российской Федерации:

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из региональных фондов финансовой поддержки;

Субвенции из региональных фондов компенсации; - субсидии из регионального фонда муниципального развития;

Субсидии из регионального фонда софинансирования социальных расхо-

Иные дотации и субсидии из регионального бюджета в пределах 10% об-щего объема финансовой помощи местным бюджетам из регионального бюд-жета;

Бюджетные кредиты; 2) из местных бюджетов:

Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений; - субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов

на выполнение межмуниципальных функций; - субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов в

рамках передачи полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района;

Средства на погашение и (или) обслуживание муниципального долга; - бюджетные кредиты.

Введение новой редакции БК РФ расширило рамки межбюджетного регу-лирования между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселе-ний. Так, муниципальные районы имеют право предоставлять бюджетам посе-

лений бюджетные кредиты на срок до одного года. Установление данного пра-ва, наряду с предоставлением бюджетных кредитов поселениям из бюджета субъекта РФ, было вызвано необходимостью оперативного решения вопросов оказания в течение года дополнительной финансовой помощи поселениям, что при наличии их большого количества в регионах весьма затруднительно.

Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются муниципальными правовыми актами представи-тельного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ни-ми муниципальными правовыми актами местной администрации муни-ципального района.

В случае если предоставленные бюджетам поселений из бюджетов муни-ципальных районов бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскива-ется за счет дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта РФ на вы-равнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными на-логовыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюд-жеты поселений.

Кроме того, из бюджетов высокообеспеченных муниципальных образова-ний могут изыматься так называемые «отрицательные трансферты» - субвен-ции, поступающие соответственно в региональные фонды финансовой под-держки поселений и муниципальных районов (городских округов).

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутри городских муниципальных образований из бюджетов горо-дов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются за-конами Москвы и Санкт-Петербурга.

К числу специальных инструментов межбюджетного регулирования мож-но также отнести трансферты, выделяемые на основе программно-целевого ме-тода. Например, субсидии на стимулирование мер по повышению качества управления муниципальными финансами по аналогии с федеральными транс-фертами на реформирование региональных и муниципальных финансов, основ-ной целью которых является стимулирование эффективного управления муни-ципальными финансами по установленным регионом направлениям.

Наиболее актуальными направлениями в настоящее время являются:

совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, перехода к среднесроч-ному планированию и БОР, обеспечения прозрачности бюджетного процесса;

разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки, в том числе за счет банкротства должников бюджета;

повышение доходов от использования имущества, находящегося в муни-ципальной собственности;

учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий;

поддержка развития малого предпринимательства;

формализация и конкурсность процедур распределения бюджетных средств (субсидий, субвенций, кредитов, гарантий, налоговых льгот и т.д.) предприятиям;

совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муниципального долга, соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга, установленных федеральным законодательством;

повышение качества управления бюджетными расходами за счет форми-рования и применения социальных и финансовых норм и нормативов, проведе-ния паспортизации муниципальных услуг, учета соотношения "цена - качество" бюджетных услуг;

реструктуризации бюджетной сети, развития системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе;

повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере путем соблюдения региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, улучшения работы жилищных организаций, использования экономически обоснованных нормативов, учиты-вающих затраты и рентабельность, повышения эффективности тарифной поли-тики, проводимой в муниципальном образовании, и деятельности его ресурсо-снабжающих предприятий с точки зрения поддержания муниципального жи-лищного фонда и муниципальной инженерной инфраструктуры в надлежащем техническом состоянии и их дальнейшего развития;

повышение качества управления муниципальной собственностью за счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью, разработки и применения критериев оценки эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, нахо-дящихся в муниципальной собственности, внедрения системы оценки имуще-ства физических лиц на рыночной основе;

прозрачность, формализованность и предсказуемость принимаемых ре-шений, включая четкое распределение прав и обязанностей по реализации ре-форм не только между уровнями публичной власти, но даже между конкретны-ми министерствами, ведомствами, исполнителями.

Учитывая, что поставленные задачи могут быть решены в течение дли-тельного периода времени и требуют комплекса мероприятий по их реализа-ции, целесообразно формировать муниципальные программы реформирования, как это практикуется в большинстве регионов.

2. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных

образований

Дотации выделяются с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, т.е. повышения доходов муниципальных образо-ваний с наименее развитой налоговой базой.

соответствии с БК РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений критерии могут быть установлены исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание муниципальных районов и городской округов выделяются из региональных фондов финансовой поддержки исходя из крите-рия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Часть дотаций может предоставляться муниципальным районам (город-ским округам), за исключением перечисляющих отрицательный трансферт в региональный бюджет исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя.

Даная норма имеет особое значение, поскольку только в этом случае ука-занная часть дотаций полностью или частично может быть заменена дополни-тельными (дифференцированными) нормативами отчислений от налога на до-ходы физических лиц.

Это в равной степени относится и к возможности замены дотаций из ре-гиональных фондов финансовой поддержки поселений - только в части замены подушевого трансферта.

Согласно БК РФ изменение дифференцированных нормативов отчислений

бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов (городских округов) не допускается только в течение одного финансового года. Поскольку целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительны-ми нормативами отчислений от налогов и сборов является создание заинтере-сованности местных властей в принятии мер, направленных на увеличение на-логовой базы, то закрепление их на один год будет недостаточно для достиже-ния данной цели.

этой связи предложения по установлению дополнительных (дифферен-цированных) нормативов отчислений целесообразно рассматривать на срок не менее трех лет, что в рамках среднесрочного бюджетного планирования приоб-ретает особую актуальность.

Необходимо отметить, что дифференцированные нормативы отчислений в международной практике рассматриваются как инструмент, не соответствую-щий принципам лучшей практики и теоретическим подходам к построению эффективной системы межбюджетных трансфертов.

3. Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Фе -

дерации

С учетом уточнения определения форм межбюджетных трансфертов под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, пре-доставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирова-ния расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий орга-нов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 139 БК РФ). Кроме того, из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования не только расходных обяза-тельств органов государственной власти субъектов РФ, но и расходных обяза-

тельств органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения (ст. 132 БК РФ).

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ об-разует региональный фонд софинансирования расходов. При этом БК РФ пре-дусматривает возможность предоставления субсидий не только исходя из кри-терия софинансирования, но и на выравнивание обеспеченности муниципаль-ных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Цели, условия предоставления и расходования субсидий местным бюдже-там и их распределение между муниципальными образованиями устанавлива-ются законом субъекта РФ и (или) нормативными актами высших исполни-тельных органов государственной власти РФ.

Важно отметить, что в отличие от региональных фондов финансовой под-держки муниципальных образований формирование регионального фонда со-финансирования расходов не является обязанностью субъекта РФ, так как в со-ответствии с бюджетным законодательством он вправе оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях финансового обеспечения их полномочий по решению отдельных вопросов местного значения. Решение о создании данного фонда и его объеме должно приниматься с учетом объектив-ной необходимости в поддержке определенных направлений бюджетной поли-тики муниципальных образований.

Безусловно, целевая финансовая помощь в отличие от закрепления налогов и предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности явля-ется действенным инструментом воздействия на бюджетную политику муни-ципалитетов. Целью субсидий является стимулирование эффективной реализа-ции органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий, приоритетных для социально-экономического развития региона.

Целевые субсидии призваны решать как задачи инвестиционного характе-ра (обеспечение населения инфраструктурой для предоставления муниципаль-ных бюджетных услуг), так и задачи по осуществлению текущих расходов, свя-занных непосредственно с оказанием бюджетных услуг.

Уровень софинансирования конкретного полномочия должен быть оп-ределен с учетом заинтересованности органов местного самоуправления в со-блюдении условий предоставления субсидий и не должен привести к значи-тельным разрывам в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. С учетом данной позиции является крайне важным условием эффективного ис-пользования субсидий определение оптимального соотношения объемов регио-нальных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и регио-нального фонда компенсаций.

4. Субсидии бюджету субъекта РФ из местных бюджетов

Указанная форма межбюджетных трансфертов, так называемые "отрица-тельные трансферты", - механизм межбюджетного регулирования, призванный более эффективно выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований за счет централизации части средств из бюджетов наиболее обес-

печенных муниципальных образований в бюджеты субъектов РФ для их после-дующего перераспределения между менее обеспеченными дотационными му-ниципальными образованиями. Установление нормативов отчислений от нало-гов в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением из них "излишков средств" в менее обеспеченные местные бюджеты, что позволяет уменьшить разрыв бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями.

Механизм "отрицательного трансферта" применяется в случае превышения налоговых доходов муниципального образования в 1,3 средней величины по субъекту РФ.

Принятие решения о введении механизма "отрицательных трансфертов" относится к компетенции субъектов РФ. Это означает закрепление практики "отрицательных трансфертов" и предоставление региональным органам власти права в одностороннем порядке принимать решения о взыскании части собст-венных доходов у отдельных муниципальных образований. Однако в высокодо-тационных регионах даже при наличии существенных разрывов в бюджетной обеспеченности муниципальных образований отмечается невозможность от-дельных муниципалитетов обеспечить финансовыми ресурсами расходные обя-зательства только за счет налоговых доходов. В этой связи, несмотря на то что самые высокообеспеченные по налоговым доходам муниципалитеты и в боль-шей мере финансово обеспечены налоговыми доходами, их объем недостаточен для выполнения собственных полномочий, которые не учитываются при расче-те "отрицательных трансфертов". Таким образом, представляется нецелесооб-разным введение механизма "отрицательного трансферта" в тех случаях, когда таким муниципалитетам при выравнивании бюджетной обеспеченности необ-ходимо будет предусматривать выделение межбюджетных трансфертов.

Порядок расчета и перечисления межбюджетных субсидий устанавливает-ся субъектом РФ при соблюдении следующих требований, установленных БК РФ:

субсидии перечисляют те муниципалитеты, в которых в отчетном финан-совом году расчетные налоговые доходы (без учета налоговых доходов по до-полнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ, который не может быть ниже двукратного среднего соот-ветственно по поселениям и муниципальным районам (городским округам) в расчете на одного жителя;

объем субсидий рассчитывается пропорционально превышению расчет-ных налоговых доходов уровня, установленного законом субъекта РФ, и для отдельного муниципального образования данный объем не может быть более 50 % разницы превышения двукратного среднего уровня расчетных налоговых доходов;

субсидии перечисляются в бюджет субъекта РФ и учитываются в доходах его бюджета и бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки поселений, а предоставляемые из бюджетов муниципальных рай-

онов (городских округов) - соответственно в бюджетных ассигнованиях регио-нального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), т.е. являются источником образования региональных фондов финан-совой поддержки муниципальных образований;

Соблюдение правила ранжировки муниципальных образований, в соот-ветствии с которым расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения межбюджетных субсидий не мо-гут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения имело более низкий уро-вень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя.

Объем межбюджетных субсидий утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ отдельно по каждому муниципальному образованию, ко-торое в свою очередь также предусматривает в местном бюджете перечисление соответствующих бюджетных средств в региональный бюджет.

В случае невыполнения представительным органом муниципального обра-зования требований по перечислению межбюджетных субсидий ("отрицатель-ных трансфертов") в

региональный бюджет взыскание их осуществляется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих перечислению в местные бюджеты, в установленном финансовым органом субъекта РФ порядке.

5. Субвенции местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ

Под субвенциями местным бюджетам понимаются межбюджетные транс-ферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлени-ем ими полномочий РФ и субъектов РФ. То есть субвенции предоставляются только в случае делегирования государственных полномочий на муниципаль-ный уровень.

части передачи полномочий РФ следует учитывать, что переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, могут переда-ваться законами субъектов РФ органам местного самоуправления, только если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ (например, полномочия в части осуществления регистрации ак-тов гражданского состояния, военные комиссариаты, присяжные заседатели).

части передачи региональных полномочий на муниципальный уровень следует учитывать положения Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол-нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающего закрытый перечень государственных полномочий субъекта РФ, которые законом субъекта могут передаваться для осуществления их орга-нами местного самоуправления. Так, например, образование административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности является полномочием органов государственной власти по принуждению к исполнению

норм и правил, установленных государством, которое не может осуществляться органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государ-ственной власти.

Совокупность субвенций местным бюджетам образует региональный фонд компенсаций, распределение которых утверждается законом о бюджете субъек-та РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. При этом БК РФ предусматривается утверждение нераспределенной между му-ниципалитетами субвенции в размере не более 5% общего объема соответст-вующей субвенции. Указанный резерв может быть распределен в процессе ис-полнения регионального бюджета на те же цели без внесения изменений в за-кон о бюджете субъекта РФ.

6. Иные межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты , предос -

тавляемые из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам

БК РФ предусматривает возможность выделения иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований из региональных бюдже-тов. При этом установлено жесткое ограничение по объему указанных транс-фертов - не более 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам (за исключением субвенций) в случаях и порядке, установленном за-коном субъекта РФ. Как правило, иные межбюджетные трансферты направля-ются субъектами РФ муниципальным образованиям на сбалансированность их бюджетов.

БК РФ предусмотрено предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ. БК РФ содержит общие нормы, регули-рующие порядок предоставления бюджетных кредитов из бюджетов бюджет-ной системы РФ всем категориям заемщиков (публичным образованиям или юридическим лицам) и обеспечения их возвратности. В частности, установле-но, что местным бюджетам из бюджета субъекта РФ могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года. Основания, условия предо-ставления, использования и возврата указанных кредитов устанавливаются за-конами субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ и принимаемыми в соответст-вии с ними правовыми актами высших исполнительных органов государствен-ной власти субъектов РФ.

7. Межбюджетное регулирование на муниципальном уровне

В рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления разграничены расходные полномочия между типами муниципальных образова-ний и закреплены доходные источники за соответствующими местными бюд-жетами.

Полномочия органов местного самоуправления поселений, городских ок-ругов и муниципальных районов по решению вопросов местного значения осуществляются ими самостоятельно. В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится вы-равнивание бюджетной обеспеченности поселений. В этой связи возникают

взаимоотношения между районами и поселениями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного про-цесса.

Для реализации данного полномочия БК РФ предусмотрены следующие бюджетные полномочия муниципального района:

определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений и предоставление межбюджетных трансфертов;

установление в соответствии с федеральными законами и законами субъ-ектов РФ нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных нало-гов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налого-выми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законами субъектов РФ в бюджеты муниципаль-ных районов.

Таким образом, выбор соотношения приоритетов между стимулированием местных органов власти поселений к развитию налоговой базы и равномерно-стью распределения финансовой помощи между поселениями соответствующе-го района стоит не только перед субъектами РФ, но и перед органами местного самоуправления муниципальных районов в отношении расположенных на их территории поселений.

При определении выбора механизмов межбюджетного регулирования учи-тывается, что поселения получают финансовую помощь из региональных фон-дов финансовой поддержки поселений, причем ее объем определяется законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Вместе с тем в соответствии с тре-бованиями БК РФ единые нормативы отчислений в бюджеты поселений уста-навливаются решением представительного органа муниципального района, ко-торое должно иметь неограниченный срок действия. В связи с этим у районов могут возникнуть объективные основания для пересмотра нормативов отчисле-ний в бюджеты поселений.

Финансовая помощь из бюджета муниципального района бюджетам посе-лений может предоставляться в следующих формах межбюджетных трансфер-тов:

дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджет-ной обеспеченности поселений;

субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муници-пальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

иных межбюджетных трансфертов.

целях выравнивания бюджетной обеспеченности поселений в составе расходов местных бюджетов муниципальных районов предусматриваются до-тации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, которые обра-зуют районный фонд финансовой поддержки поселений (РФФПП). Рас-пределение РФФПП на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности по-

селения осуществляется с целью повышения его у наименее обеспеченных му-ниципалитетов в силу различного социально-экономического развития.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспечен-ности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный пе-риод и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов отдельных посе-лений с 2009 г. не допускается.

Объем РФФПП (за исключением дотаций, предоставляемых за счет суб-венций из регионального фонда компенсаций) определяется органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно.

Законами субъекта РФ могут устанавливаться следующие подходы к опре-делению объемов указанных фондов:

в процентах от собственных доходов бюджета муниципального района;

в процентах от объема расходных полномочий поселений;

исходя из необходимости обеспечения заданного уровня бюджетной обеспеченности поселений, установленного муниципальным районом при вы-равнивании бюджетной обеспеченности поселений;

индексация установленного в текущем финансовом году объема РФФПП на уровень инфляции.

Федеральным законом № 131-ФЗ предоставлено право органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключать с органами местного самоуправления муниципального рай-она соглашения о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, пре-доставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Соответственно и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать аналогичные соглашения с органами местного самоуправле-ния отдельных поселений.

Однако БК РФ не предусмотрено выделение субсидий и субвенций из бюджета муниципального района бюджетам поселений для финансирования делегированных полномочий или софинансирования отдельных вопросов мест-ного значения и создание соответственно районных фондов компенсаций и фондов софинансирования расходов.

Следовательно, данный механизм межбюджетного регулирования может быть реализован лишь в форме иных межбюджетных трансфертов.

Несмотря на широкую практику заключения межмуниципальных соглаше-ний по передаче полномочий между муниципальными районами и поселения-ми, БК РФ, не содержит положений в части возможности органов местного са-моуправления муниципальных районов и поселений на передачу межбюджет-ных трансфертов в соответствии с заключенными соглашениями.

настоящее время проводится работа по внесению в БК РФ дополнения в части возможности предоставления иных межбюджетных трансфертов бюдже-там поселений из бюджетов муниципальных районов и предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений бюджетам муниципаль-ных районов на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями в случаях и порядке,

предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного ор-гана муниципального района (поселения).

Решение этого вопроса насущно необходимо, так как отдельные вопросы местного значения в ряде случаев могут более эффективно решаться именно на районном уровне, так как соответствующими услугами на территории поселе-ния могут пользоваться жители близлежащих поселений. В качестве примера можно привести:

организацию библиотечного обслуживания;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселе-ния услугами организаций культуры;

охрану и сохранение объектов культурного наследия, расположенных на территории поселения;

обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подго-

Сегодня БК РФ предусмотрена лишь особая форма межбюджетных транс-фертов - межбюджетные субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формиру-ется из числа представителей поселений и в его компетенции входит решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

Размер этих межбюджетных субсидий утверждается решением представи-тельного органа муниципального района и решениями представительных орга-нов поселений о местных бюджетах. При этом размер субсидии должен быть установлен исходя из единого для всех соответствующих поселений данного муниципального района норматива в расчете на одного жителя либо потреби-теля муниципальных услуг.

Анализ действующего порядка предоставления межбюджетных трансфертов (на примере публично-правового образования)

Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.

Так, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются:

• 1) дотации бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
• 2) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда регионального развития;
• 3) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда софинансирования социальных расходов;
• 4) субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;
• 5) финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований;
• 6) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;
• 7) бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации.

Для анализа правовых основ предоставления межбюджетных трансфертов в указанных формах необходимо определить ключевые понятия и их соотношение: дотации, субсидии, субвенции, финансовая помощь, безвозмездные и безвозвратные перечисления, бюджетные кредиты.

Определение понятий дотаций, субсидий, субвенций и бюджетных кредитов дается в ст. 6 БК РФ. Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Обращаем внимание, что в новой редакции БК РФ из определения дотации исключено их направление на финансирование текущих расходов бюджета - получателя дотации. Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В рамках заявленной темы нас будут интересовать дотации и только те субвенции, субсидии и бюджетные кредиты, которые предоставляются бюджетам другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий. Здесь уместно сказать о том, что такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, по многим признакам совпадающая с бюджетным кредитом, была исключена из БК РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ. Под бюджетной ссудой понимались бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений. Исключение предоставления бюджетных ссуд из межбюджетных отношений в большей степени было обусловлено низким уровнем возврата их в бюджет, предоставивший такую ссуду, а также отсутствием материальных стимулов по их получению и возврату, поскольку бюджетные ссуды, как правило, предоставлялись на безвозмездной основе. В настоящее время бюджетные ссуды полностью заменены бюджетными кредитами. На наш взгляд, такая позиция законодателя вполне обоснована, поскольку повышает ответственность органов власти, исполняющих бюджет соответствующего уровня бюджетной системы, за возврат бюджетного кредита.

Следующее понятие, которое названо при перечислении форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, - финансовая помощь. Данное понятие используется в действующей редакции БК РФ (ст. ст. 41, 129, 135, 139, 142, 142.1), но определение финансовой помощи и ее форм отсутствует. Это тоже, по нашему мнению, является недоработкой законодателя. Исходя из содержания статей БК РФ, в которых употребляется термин "финансовая помощь", можно сделать вывод о том, что под финансовой помощью законодатель понимает, во-первых, что финансовая помощь относится к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий. Таким образом, понятие финансовой помощи значительно сужено по сравнению с ранее действовавшей редакцией БК РФ. До введения в действие Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ формами финансовой помощи помимо дотаций и субсидий являлись субвенции, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Как выше было сказано, в настоящее время вообще не используется такая форма, как бюджетные ссуды, а что касается субвенций и бюджетных кредитов, то они выведены за рамки понятия финансовой помощи. Это связано с тем, что бюджетные кредиты и субвенции из федерального и региональных фондов компенсаций не относятся к собственным доходам бюджетов (ст. 47 БК РФ).

Еще одной формой межбюджетных трансфертов абз. 5 ст. 129 БК РФ называет "иные безвозмездные и безвозвратные перечисления". Поскольку данная форма названа после таких форм, как финансовая помощь (дотации и субсидии) и субвенции, то соответственно дотации, субсидии и субвенции являются разновидностями безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем ту особенность, что дотации, субвенции и субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, мы подчеркивали выше, анализируя определения данных понятий в ст. 6 БК РФ. В то же время безвозмездные и безвозвратные перечисления могут осуществляться и в других формах.

Понятие безвозмездных и безвозвратных перечислений как доходов бюджетов шире того, которое следует из анализа положений ст. 129 БК РФ. Понятие безвозмездных и безвозвратных перечислений содержится в п. 5 ст. 41 БК РФ, согласно которому к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся не только перечисления в виде финансовой помощи (дотаций и субсидий) и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы, но безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований. Но в целях раскрытия заявленной проблематики нас будут интересовать только те безвозвратные и безвозмездные перечисления, которые поступают от бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Далее сравним формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, с формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных и местных бюджетов. Согласно ст. 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, являются:

• 1) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки поселений;
• 2) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
• 3) субсидии местным бюджетам из фондов муниципального развития;
• 4) субсидии местным бюджетам из региональных фондов софинансирования социальных расходов;
• 5) субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций;
• 6) иные субвенции, в том числе бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей;
• 7) средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом;
• 8) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;
• 9) бюджетные кредиты местным бюджетам.

Из приведенного перечня межбюджетных трансфертов видно, что межбюджетные трансферты из региональных бюджетов могут предоставляться не только местным бюджетам, но и федеральному бюджету и бюджетам автономных округов, относящимся к региональным бюджетам. Другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Это дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов; субсидии из фондов муниципального развития; субсидии из региональных фондов софинансирования социальных расходов; субвенции из региональных фондов компенсаций; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, перечислены в ст. 142 БК РФ. К ним относятся:

1) дотации из бюджета муниципального района бюджетам поселений из районного фонда финансовой поддержки поселений. Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Поселение - это городское или сельское поселение. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

• 2) иные дотации и субсидии в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района;
• 3) субвенции из местных бюджетов бюджету субъекта Российской Федерации, зачисляемые в региональные фонды финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов;
• 4) субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• 5) средства, перечисляемые в федеральный или региональный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием муниципального долга муниципального образования перед федеральными органами государственной власти или органами власти субъекта Российской Федерации и (или) исполнением иных обязательств органов местного самоуправления перед органами государственной власти;
• 6) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления.

Анализ межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, являются только безвозмездные и безвозвратные перечисления; такая форма, как бюджетные кредиты, не предусмотрена. Во-вторых, межбюджетные трансферты могут предоставляться из местных бюджетов как нижестоящим местным бюджетам (например, бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов), так и бюджетам вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации - региональным и федеральному бюджетам. В-третьих, сами формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального и региональных бюджетов: дотации, субвенции и субсидии.

Таким образом, межбюджетные трансферты передаются как из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы бюджетам нижестоящего уровня (например, из федерального бюджета региональным бюджетам), так и в обратном порядке (например, из региональных и местных бюджетов федеральному бюджету), а также могут предоставляться в рамках одного уровня бюджетной системы (например, из бюджета муниципального района бюджету поселений или из краевого (областного) бюджета бюджету автономного округа). Такой подход регулирования межбюджетных отношений в целом оправдан, поскольку позволяет более эффективно выравнивать социально-экономическое положение муниципальных образований, образованных на территории субъекта Российской Федерации, и между самими субъектами Российской Федерации.

Современному этапу развития межбюджетных отношений в Российской Федерации свойственен ряд тенденций, которые свидетельствуют о незавершенности реформы межбюджетных отношений. Суть данных тенденций состоит в следующем.

Во-первых, "рамочное" закрепление формальных признаков бюджетно-налоговой автономии: провозглашение самостоятельности территориальных бюджетов, разграничение расходных обязательств и доходных источников по уровням бюджетной системы сопровождается существенным дисбалансом в возможностях субнациональных властей проводить самостоятельную политику территориального развития, ростом зависимости территориальных бюджетов от межбюджетных трансфертов (табл. 1), формированием системы ограничений деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетном процессе.

Таблица 1. Соотношение расходных обязательств, налогов и доходов федерального, региональных и местных бюджетов в Российской Федерации в 2009 г.

Примечание: Без субвенций из фондов компенсаций.

Во-вторых, формирование единых принципов построения межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации при наличии регионализации методических подходов к оказанию финансовой помощи муниципалитетам из бюджетов субъектов Федерации.

В бюджетной системе региона происходит концентрация нормативных функций и финансового обеспечения на уровне субъектов Федерации, а муниципалитеты выполняют преимущественно квазигосударственные функции. При формальном исключении из бюджетной практики регулирующих доходов, на уровне "субъект Федерации - муниципальное образование" они активно используются. В тоже время выявлено сокращение количества субъектов Федерации, применяющих регулирующие налоги, а также снижение нормативов отчислений от регулирующих налогов для целей дополнительного пополнения местных бюджетов (табл. 2).

Таблица 2. Использование регулирующих доходов в практике межбюджетных отношений на региональном уровне в 2008-2009 годах

	Средний норматив отчислений в местные бюджеты, %	Количество субъектов, использующих данный налог	Пример максимальных и минимальных значений в 2006 году, %
Налог на прибыль					Магаданская обл., Еврейская авт. обл. (50 %)	Республика Дагестан (0,3 %)
					Республика Сев. Осетия-Алания (23,1 %)	Вологодская обл. (0,1 %)
Налог на имущество организаций					Коми-Пермяцкий АО (100 %)	Ненецкий АО
Транспортный налог					4 региона (100 %)	Амурская обл.
Налог на игорный бизнес					9 регионов (100 %)	Вологодская обл. (7,7 %)
					5 регионов (100 %)	Удмуртия

В-третьих, несмотря на процесс формализации распределения финансовой помощи , значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур. В соответствии с действующей редакцией БК РФ понятие "межбюджетные трансферты" определяется как перечисление средств одного бюджета другому. Здесь особое внимание уделено изменившемуся подходу к перечню форм межбюджетных трансфертов: перечень является открытым, поскольку допускается наличие "иных безвозмездных и безвозвратных перечислений". К межбюджетным трансфертам относятся: финансовая помощь нижестоящим бюджетам, в том числе дотации из фонда финансовой поддержки бюджета; субвенции из фонда компенсации; бюджетные кредиты; финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований и т.д.

Сейчас поднимается проблематика "мягких" бюджетных ограничений, а также исследуются вопросы, связанные с действием дотаций на сбалансированность нижестоящих бюджетов, их влиянием на поведение субнациональных властей. При этом подчеркивается, что, с одной стороны, этот вид финансовой помощи обладает рядом свойств, дестимулирующих качество и самостоятельность управления субнациональными финансами, а, с другой стороны, - становится все более значимым в структуре межбюджетных трансфертов.

Проблемы формализации распределения финансовой помощи проявляются и в построении унифицированных межбюджетных отношений на региональном уровне, что связано с особенностями организации межбюджетного регулирования в ходе реализации муниципальной реформы в каждом отдельном субъекте Российской Федерации. При этом очевидно возрастание значимости межбюджетных трансфертов для муниципалитетов, что требует дальнейшего совершенствования их законодательного обеспечения, администрирования и мониторинга.

В-четвертых, вопросы повышения качества управления региональными и муниципальными финансами в настоящее время становятся базовыми в процессе повышения эффективности межбюджетных отношений. Формирующийся инструментарий повышения качества управления субнациональными финансами основывается на "дополнительных" и "жестких" бюджетных ограничениях, которые призваны повысить ответственность региональных и местных властей за результаты собственной деятельности.

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы межбюджетных трансфертов как составной части межбюджетных отношений в России. Дана характеристика российских межбюджетных трансфертов, их структура и динамика за период с 2012 по 2015 годы. Анализируется изменение доли безвозмездных платежей в доходах бюджетов субъектов РФ в разрезе округов. Выявлены существующие проблемы межбюджетных трансфертов и высказано мнение относительно направлений их решения.

ABSTRACT

The article deals with issues of inter-budget transfers as a part of inter-budgetary relations in Russia. The characteristic of Russian inter-budget transfers, their structure and dynamics for the period from 2012 to 2015 are given. The change in shares of uncompensated payments to budgets of Russian Federation territorial entities in terms of districts is analyzed. Existing problems of inter-budget transfers are identified, and the opinion concerning directions of their solution is given.

Российская Федерация отличается неоднородностью экономического пространства, вызванного историческими, географическими и другими объективными причинами. Эта неоднородность характеризуется огромными различиями в уровне социально-экономического развития конкретных регионов и оказывает влияние на уровень их бюджетной обеспеченности, что приводит к значительной дифференциации субъектов РФ по уровню бюджетных доходов. Глубину различий на региональном уровне отражает величина валового регионального продукта на душу населения, значение которого между пятью регионами с максимальными и минимальными значениями отличается более чем в 20 раз, среднедушевые денежные доходы в пять раз, а стоимость жилищно-коммунальных услуг в семь раз. Если посмотреть на то, кто формирует консолидированный бюджет, то 62 % налоговых доходов формирует примерно 10 регионов, где проживает 27 % населения страны, 42 % поступлений НДС аккумулировались на территории двух регионов (до недавнего времени в Москве и Московской области), 81 % налога на прибыль – 15 регионов, 96 % НДПИ приносят 13 регионов. Однако вне зависимости от региона проживания государство гарантирует своим гражданам равенство прав на получение установленных государственных услуг. Необходимость предоставления гражданам соответствующих региональных услуг, в свою очередь, требует обеспечения равных финансовых возможностей субъектов РФ оказывать такие услуги. Разрешить противоречие между требованиями обеспечения равного доступа граждан к услугам государства (муниципалитетов) и неравного финансового обеспечения органов власти регионов и органов местного самоуправления на территориях этих регионов призвана система межбюджетных отношений, использующая в качестве мер прямой финансовой помощи совокупность межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты (далее МБТ) – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Их характеристики приведены в главе 16 Бюджетного кодекса РФ.

Объемы межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, приведены в таблице 1.

Таблица 1.

Состав и структура межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2012–2015 гг.

Показатель
	в млрд. руб.	в % к итогу	в млрд. руб.	в % к итогу	в млрд. руб.	в % к итогу	в млрд. руб.	в % к итогу
Общий объем межбюджетных трансфертов, переданных с федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований
В том числе:
Субсидии
Субвенции
Иные межбюджетные трансферты

Источник: Отчет об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации за период 2012–2015 гг, предоставленный Федеральным Казначейством РФ.

За рассматриваемый период в абсолютном выражении произошло незначительное снижение объема МБТ в 2015 году по сравнению с 2012 годом, хотя были колебания в 2013-2014 года. Увеличение объема МБТ в 2014 году на 155,79 млрд. руб. по сравнению с 2013 годом, связано с кризисными явлениями в экономике.

Объем дотаций за весь рассматриваемый период в абсолютном выражении вырос на 125,26 млрд. руб. Дотации регионам в настоящее время предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Согласно проекту Минфина, об Основных направлениях бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, оказание финансовой поддержки со стороны федерального бюджета в финансировании первоочередных расходов регионов будет продолжено предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, объем которых не подлежит уменьшению.

В целом 2014-2015 гг. характеризовались следующими особенностями исполнения бюджетов субъектов РФ: прирост налоговых и неналоговых доходов, снижение дефицита бюджетов субъектов РФ, замещение рыночных заимствований бюджетными кредитами.

Доля безвозмездных поступлений в доходах бюджетов субъектов РФ в разрезе федеральных округов представлены в таблице 2.

Таблица 2.

Доля безвозмездных поступлений в доходах бюджетов субъектов РФ по округам в 2012 – 2015 гг., %

Федеральные округа	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.
Центральный ФО
Северо-Западный ФО
Северо-Кавказский ФО
Приволжский ФО
Уральский ФО
Сибирский ФО
Дальневосточный ФО
Крымский ФО
в целом по РФ

Структура доходной части бюджетов в разрезе округов за период с 2012 года по 2015 год существенно не изменилась, несмотря на колебания удельного веса безвозмездных поступлений в течение четырех анализируемых лет по отдельным округам. Доля безвозмездных поступлений остается высокой, т.к. расчет по простой средней дает нам показатель 2012 года РФ 20,14%, а в 2015 году – 17,37%, т.е. за четыре года произошло снижение на 2,77 процентных пункта.

Рисунок 1. Динамика доли безвозмездных поступлений в доходах бюджетов субъектов РФ по округам в 2012 – 2015 гг, %

Сокращение объема собственных финансовых ресурсов субъектов РФ сказывается на динамике доли безвозмездных поступлений в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ: в 32 регионах эта доля превысила 30%. Наиболее дотационными регионами, доля в которых более 60%, являются 7 регионов. По данным Минфина, в 2015 году доля МБТ в консолидированных доходах этих субъектов составляла следующие значения: Республика Алтай – 72%, Республика Дагестан – 68%, Республика Ингушетия – 84%, Карачаево-Черкесская Республика – 65%, Камчатский край – 60%, Республика Тыва – 73%, Чеченская Республика – 83%.

Как видно из рисунка 1, в разрезе округов за рассматриваемый период наибольшая доля безвозмездных поступлений в доходах бюджета у Северно-Кавказского округа, которая в 2012 году составляла 63,91%, а в 2015 году 59,79%. В состав этого округа входят четыре из семи наиболее дотационных регионов РФ, перечисленных выше, это следующие республики: Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика. Некоторые субъекты, входящие в состав Северо-Кавказского федерального округа, принадлежат к числу наименее экономически развитых субъектов РФ в силу крайне низкого уровня развития экономики и социальной сферы, характеризующейся высокой степенью безработицы, сложной криминогенной обстановкой и напряженной этнополитической ситуацией.

Естественные преимущества данного округа остаются нереализованными, поскольку Северо-Кавказский федеральный округ по-прежнему не обладает инвестиционной привлекательностью в силу нестабильности экономической и социально-политической обстановки.

Доля дотаций в доходах бюджетов субъектов за анализируемый период увеличилась незначительно с 6,52% до 6,99 % т.е. на 0,47 процентных пункта с увеличением в 2013-2014 годах; при этом удельный вес субсидий, связанных с софинансированием расходов субъектов РФ, снизился более чем на 2,19 процентных пункта. Согласно проекту Минфина, об Основных направлениях бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, предполагается дальнейшее снижение субсидий.

С целью повышения эффективности и результативности предоставления субсидий предполагается их укрупнение, с расширением направлений использования. Регионам следует предоставлять больше прав по определению приоритетов социально-экономического развития в рамках софинансирования отраслей. Но в то же время за несвоевременное распределение и доведение средств до получателей необходимо усилить ответственность федеральных органов исполнительной власти. В отношении субъектов РФ также необходимо ужесточить меры за не достижение установленных значений показателей результативности использования субсидий и за невыполнение в установленный срок графика выполнения мероприятий по проектированию и строительству или приобретению объектов капитального строительства.

Для повышения эффективности и прозрачности расходов региональных бюджетов предполагается применение механизма перечисления целевых межбюджетных трансфертов под фактическую потребность, что позволит практически полностью исключить наличие неиспользованного остатка целевых средств в бюджетах субъектов РФ.

Субвенции, связанные с передачей полномочий и компенсацией расходов на их осуществление, остаются достаточно стабильной структурной составляющей безвозмездных поступлений. Субвенции сохраняют незначительную тенденцию к повышению в целом по РФ: удельный вес субвенций в доходах субъектов РФ колеблется от 2,4% до 7,4% при среднем значении по РФ в 2012 году -3,55%, в 2015 году – 3,62%.

В 2016 году предполагается предоставление 20 субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2017 - 2018 годах - 19 субвенций, в связи с ограниченным характером действия субвенции на проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года.

Доля иных межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов субъектов за анализируемый период сократилась незначительно с 2,8% до 2,43 %, т.е. на 0,37 процентных пункта.

В связи с невозможностью в полной мере оценить эффективность предоставления иных межбюджетных трансфертов, в перспективе планируется минимизировать их применение. Оставшиеся трансферты предоставлять в виде отдельных субсидий, либо их объемы должны быть включены в объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Анализируя возможности федерального центра по увеличению контроля над регионами, по нашему мнению, следует рассматривать данный показатель в совокупности с субсидиями, имеющими целевое назначение и подлежащими контролю, хотя целевое назначение субсидий и субвенций по экономическому смыслу совершенно разное. Уменьшение доли субсидий во многом объясняется замораживанием финансирования крупных проектов и программ; в новых условиях экономической нестабильности стабильность субвенций может означать сохранение контроля центра над переданными полномочиями в прежних размерах (табл.3).

Таблица 3.

Доля субсидий и субвенций в доходах бюджетов субъектов РФ по округам за период с 2012 по 2015 гг, %

Федеральные округа
	субсид.	субвенц.	субсид.	субвенц.	субсид.	субвенц.	субсид.	субвенц.
в целом по РФ
Доля субс. и и субв. по РФ

Как следует из расчетов в таблице 2, наблюдается некоторое снижение доли тех безвозмездных поступлений, которые имеют целевое назначение и по которым можно провести проверку целевого использования средств, их эффективного расходования.

Безусловно, необходимо снять избыточное государственное регулирование на федеральном уровне, надо дать больше самостоятельности регионам. Но самостоятельность должна быть не просто декларацией, она должна быть подкреплена достаточными финансовыми ресурсами, которые, естественно, могут появиться только при наделении достаточными полномочиями. Тогда и функции, возложенные на соответствующие уровни власти, будут выполняться в должном объеме.

В то же время результаты анализа, показавшие в целом стабильное положение со структурой МБТ в сочетании с увеличением дефицитов бюджетов большинства регионов, приводят нас к выводу, что решить проблему выравнивания финансового обеспечения регионов только через МБТ невозможно: возможности центра по предоставлению МБТ ограничены и простое количественное их увеличение неэффективно. Мы считаем, что в области трансфертов акцент следует делать на качественные изменения, среди которых находятся совершенствование методик расчета МБТ и изменение структуры самих межбюджетных трансфертов.

Наметившаяся тенденция увеличения доли дотаций достаточно противоречива: с одной стороны, это означает увеличение свободы регионов в распоряжении денежными средствами, т.е. усиление демократических тенденций в межбюджетных отношениях федерации и регионов, с другой стороны стабилизирует экономическую ситуацию в регионе со всеми положительными и отрицательными последствиями.

Поскольку налогооблагаемая база в регионах быстро изменяется, необходимо перераспределять доходные источники за счет изменения нормативов распределения федеральных источников поступлений, в связи с чем, следует сделать варианты расчетов при разных нормативах. Возможно, что это должно касаться не налога прибыль, а НДС, который сейчас 100% поступает в федеральный бюджет. Мы считаем, что в новых условиях передача части прямых налогов регионам, как это предлагает правительство, будет менее эффективной, чем передача косвенного налога с эластичностью равной 1.

Эффективное функционирование государственной региональной политики выступает необходимым условием конкурентного и устойчивого социально-экономического развития российских регионов, важнейшую роль, в которой играет система управления межбюджетными отношениями, призванная сочетать интересы государства с интересами отдельных региональных и муниципальных образований в рамках бюджетного федерализма.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016) [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/ (Дата обращения 4.10.2016).
2. Васильев В.В. Межбюджетные отношения как основа современной региональной политики России // Вест-ник Волгоградского государственного университета. – 2016 г. - №2 (35). С. 35-41.
3. Глазова С.С., Булацев А.С., Межбюджетные отношения в системе региональной экономики // Экономика и предпринимательство. – 2015 г. - №12. С. 1061-1064.
4. Ермакова Н.М. Инструменты межбюджетного регулирования // Вестник РЭУ – 2012. - №3. С. 38-45.
5. Ермакова Н.М. Трансфертный механизм межбюджетных отношений // Вестник ПГТУ. – 2012 г. - №1. С. 81-89.
6. Пинская М.Р. Региональные и местные бюджеты: анализ исполнения, риски и источники роста //Аналитический вестник. – 2016 г.- №13 (612). С. 10-21.
7. Проект Основных направлений бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов / Министерство финансов Российской Федерации / [Электронный доступ]. – Режим доступа: URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/budget/policy/##ixzz4LoJBf6iU (дата обращения: 2.10.2016 г.).

Средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в нижестоящий на определённые цели или без конкретной целевой привязки, являются в Российской Федерации основными источниками формирования бюджетных доходов.

Запланированные объемы и формы предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам позволяют органам власти в полном объеме выполнять свои полномочия: устанавливать и выплачивать заработную плату учителям, врачам, работникам учреждений культуры и других региональных государственных и муниципальных учреждений, предоставлять услуги образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, осуществлять другие расходы. Таким образом обеспечивается уровень социальной защищенности граждан, доступности и качества бюджетных услуг - за счёт прямых расходов на эти цели из бюджета и в результате предоставления межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету этой системы.

В бюджетной системе Российской Федерации им отведена значительная роль, поскольку ведущее место в выравнивании бюджетной обеспеченности отведена федеральному центру. Статья "Межбюджетные трансферты" является самой большой в структуре бюджета Российской Федерации. В общем объеме межбюджетных трансфертов без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов в 2011 году на долю нового раздела 14 "Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера" приходится 45,2 %, а на долю остальных разделов - 54,8 %.

Таблица 2.1. Расходы федерального бюджета в 2011 году. Электронный ресурс - http: //protown.ru/information/hide/6386.html

Наименование раздела
Общегосударственные вопросы
Национальная оборона
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
Национальная экономика
Жилищно-коммунальное хозяйство
Охрана окружающей среды
Образование
Культура и кинематография
Социальная политика
Здравоохранение
Физическая культура и спорт
Средства массовой информации
Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера

На практике выделяют следующие виды трансфертов:

1. Выравнивающие - используются для выравнивания возможностей регионов для предоставления жителям стандартного набора бюджетных услуг.

2. Налоговые - предоставляются в случае, если бюджетная система несбалансированна по вертикали, т.е. расходы децентрализованы сильнее, чем доходы.

3. Целевые - перечисляются для выравнивания бюджетной обеспеченности населения регионов путём финансирования конкретных расходов.

4. Зеркальные - выделяются для создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам (предоставляются на условиях долевого финансирования расходов, т.е. софинансирования).

5. компенсационные - передаются для компенсации вышестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило, например, решение вышестоящих органов власти.

Выбор конкретного механизма передачи средств зависит от задач, которые ставят органы власти, предоставляющие финансовые ресурсы.

Таблица 2.2 Выбор механизма передачи трансфертов. Книга А.Е. Суглобов «Межбюджетные отношения в РФ.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

1. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

2. субсидий бюджетам субъектов РФ.

3. субвенций бюджетам субъектов РФ.

4. иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ.

5. межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Самая распространенная форма финансовой помощи нижестоящим бюджетам - это нецелевые межбюджетные трансферты (дотации), которые позволяют дотационной территории самостоятельно решать, на что потратить полученные средства.

Дотации Ст. 6 БКРФ - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Дотации как метод бюджетного регулирования имеют ряд недостатков:

1. снижают заинтересованность органов власти (получающих дотации) в мобилизации собственных доходов.

2. ставят исполнение бюджета в зависимость от исполнения вышестоящего бюджета, своевременности и полноты перечисления средств.

В настоящее время дотации играют значительную роль в формировании доходов бюджетов, причём их сумма с каждым годом увеличивается.

Межбюджетные трансферты могут быть целевыми, т.е. предоставляемыми на условиях долевого финансирования (субсидии). В этом случае средства для реализации заявленных целей складываются на долевой основе из разных источников - бюджетов.

Субсидия - пособие преимущественно в денежной форме, предоставляемое государством за счёт средств бюджета. Субсидии могут быть:

1. прямые (например, прямое финансирование отдельных статей расходов)

2. косвенные - приобретение продукции предприятий, имеющих народнохозяйственное значение по завышенным ценам, или наоборот, продажа предприятий при приватизации по ценам ниже рыночных.

Посредством прямых субсидий государство стимулирует накопление капитала, финансирует капитальные вложения в отраслях, развитие которых необходимо для экономики в целом, но недостаточно прибыльно для самих предприятий. Косвенное субсидирование в основном осуществляется через денежно-кредитную и налоговую политику, а также через механизм монопольно высоких или монопольно низких цен.

Наконец, при компенсации расходов в случае передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляются средства в виде субвенций. При получении такой формы межбюджетных трансфертов территории обязаны тратить средства исключительно на конкретные направления и мероприятия, которые определяют государственные органы власти: содержание учреждений социальной защиты, детские пособия, помощь инвалидам и пр.

Субвенция - вид денежного пособия органам власти со стороны государства на определенные цели.

С 2008 г. в межбюджетных трансфертах относительно бюджетов городских и сельских поселений стал применяться механизм так называемого отрицательного трансферта, который позволяет изымать сверхдоходы у наиболее обеспеченных поселений и перераспределять их в пользу менее обеспеченных в рамках того же муниципального района, где они были изъяты. Такой способ дает возможность повысить эффективность сглаживания различий бюджетной обеспеченности между поселениями одного района.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает следующие условия предоставления межбюджетных трансфертов. Ст. 130 БКРФ

1. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

2. Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:

1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. В субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры:

1) подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

2) организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства;

3) представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период);

4) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;

5) иные меры, установленные федеральными законами.

Таким образом, финансовая помощь является неотъемлемым элементом доходов региональных и местных бюджетов в Российской Федерации.

Основная часть межбюджетных трансфертов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ группируется исходя из целей, на которые они предназначены, в рамках нескольких специально созданных фондов.

Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) является основным дотационным каналом и формируется за счёт средств федерального бюджета. Средства этого фонда используются, главным образом, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяются между регионами в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ.

Объем ФФПР на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении проекта Федерального закона о бюджете во втором чтении, а распределение дотаций из Фонда между субъектами Российской Федерации утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о бюджете в третьем чтении.

Дотации из ФФПР предоставляются тем субъектам Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из Фонда не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности иного субъекта Федерации, который до распределения дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Федерации.

Согласно Закону о бюджете Российской Федерации в 2011 г. дотации должны быть представлены 69 регионам России из 83, а в 2012-2013 их число уменьшится на один и составит 68 регионов.

Фонд компенсаций используется для предоставления субъектам Федерации целевой финансовой помощи (субвенций) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Распределение субвенций Фонда проводиться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения.

Фонд софинансирования расходов (ФСР) создан для стимулирования субъектов Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФСР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социальнозначимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий.

Таблица 2.3 Характеристика фондов финансовой поддержки. Книга А.Е. Суглобов «Межбюджетные отношения в РФ»

Наименование фонда		Принцип распределения (на формализованной основе)	Тип финансовой помощи
Фонд финансовой поддержки субъектов РФ	Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам	Формула на основании оценки минимального уровня расчётной бюджетной обеспеченности	Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности (выделение средств с особыми условиями перечисления или пользования)
Фонд компенсаций	Финансирование федеральных законов (т.е. государственных полномочий). Как правило, пособия и льготы населению	Формула на основе численности населения	Субвенция на финансирование федеральных законов
Федеральный фонд софинансирования расходов	Стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере	Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения	Субсидии на определенную функциональную статью расходов (отрасль)