Право на свободу ассоциаций. Международные стандарты и российское трудовое законодательство: право на объединение Свобода ассоциации: базовое определение
В заключении рассматривается процедура регистрации профсоюзов в Эстонии и степень ее соответствия требованиям ЕС и конвенци ям МОТ.
Юр. заключение эксперта Stellan Gärde (на английском языке)
В заключении рассматривается вопрос о возможности толкования национального законодательства Эстонии в соответствии с международными нормами, в случае, когда речь идет о правовой защите представителей профсоюза. Европейская конвенция о правах человека и основных свободах. Конвенция МОТ номер 87 о свободе ассоциаций. Конвенция МОТ номер 135 о представителях работника.
Юр. заключение эксперта Stefan Clauwaert (на английском языке)
Новый проект з акона о профсоюзах был подготовлен профсоюзными экспертами . В действующе м законодательств е е сть много положений, не соответствующих международным и европейским стандартам . Международным э ксперт ам было предложено дать оценку новому закон у о профсоюзах с учетом международно-правовых норм.
Юр. заключение эксперта Eva Chinapah (на английском языке)
Заключение о том, находится ли предложение о внесении поправок в литовский закон о создании профсоюзов в противоречии с Конвенцией МОТ № 87.
Юр. заключение эксперта Steven Anderson (на английском языке)
Налоговая служба Эстонии требует, чтобы профсоюзные организации предоставляли информацию о суммах членских взносов, внесенных каждым членом профсоюза. Вопрос о том, является ли данное требование вмешательством государства во внутренние дела профсоюзов.
Юр. заключение эксперта Henrik Karl Nielsen (на английском языке)
В соответствии с польским трудовым законодательством, работодатель может вносить изменения в правила об условиях труда только после согласования с представителем профсоюза. Однако конкретные нормы по этому вопросу отсутствуют. Международный эксперт дает разъяснения по этому поводу.
Юр. заключение эксперта Filip Dorssemont (на английском языке)
Вопрос о соответствии литовского законодательства о профсоюзах стандартам МОТ о свободе ассоциаций.
Юр. заключение эксперта Filip Dorssemont (на английском языке)
Дело, анализ которого дается в заключении, поднимает два важных вопроса об основных правах работника, а именно:
1. Свобода ассоциаций как основополагающее право работника;
2. Свобода ведения коллективных переговоров.
Продолжительность трудовых отношений, Литва.
Юр. заключение эксперта Henrik Karl Nielsen (на английском языке)
В заключении рассматривается следующая ситуация: 90 процентов работников были уволены при ликвидации предприятия и немедленно приняты на работу предприятием-преемником. Однако, 20 процентов активных членов профсоюза не были трудоустроены, на их места набрали новых работников. Эксперт приходит к выводу о том, что эти 20 процентов работников подверглись прямой или косвенной дискриминации на основании принадлежности к профсоюзной организации. Нарушение стандартов МОТ о свободе ассоциаций.
Специальный докладчик ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и о праве на ассоциацию Майна Киаи подготовил доклад, который является четвертым докладом Специального докладчика, представленным Генеральной ассамблее в соответствии с Резолюцией Совета ООН по правам человека 24/5. В докладе рассматриваются осуществление и реализация прав на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации на […]
27 октября 2015 г. на заседании Генеральной Ассамблеи ООН Специальный докладчик по вопросу о праве на свободу собраний и ассоциаций Майна Киаи представит свой последний доклад – сравнительный анализ благоприятных условий, создаваемых для коммерческих компаний и ассоциаций. В докладе проводится анализ законодательства и правоприменительной практики в ряде государств-членов и делается сравнение по пяти направлениям, которые […]
Действительно ли международное право признает важность ресурсов? Только ли зарегистрированные объединения имеют доступ к ресурсам? Имеются ли допустимые ограничения на финансирования? Есть ли разница в том, получены ли ресурсы из иностранных или международных источников? Эти и другие вопросы получили отражение в инфографике “Возможность доступа гражданского общества к ресурсам”, подготовленной на основе доклада Специального докладчика ООН […]
5 марта 2015 г. в Женеве были официально представлены и начали действовать Руководящие принципы по свободе объединений, разработанные совместно Бюро ОБСЕ по Демократическим Институтам и Правам Человека (ОБСЕ/БДИПЧ) и Комиссией Совета Европы за Демократию через Право (Венецианской комиссией). Директор Центра правовой трансформации, юрист Ольга Смолянко прокомментировала данное событие. Принятие руководящих принципов является очень важным шагом […]
Обязаны ли объединения пройти регистрацию? Имеет ли государство какие-либо обязательства содействовать реализации права на ассоциацию? Могут ли власти вмешиваться во внутренние дела объединения? Эти и другие вопросы получили отражение в инфографике “Право на свободу ассоциаций. Передовая практика: ключевые моменты”, подготовленной на основе доклада Специального докладчика ООН по вопросу о правах на свободу мирных собраний и […]
На прошедшей 12-13-го декабря 2014 г. сессии Венецианской комиссии (Европейская комиссия за демократию через право) были официально утверждены совместные с ОБСЕ/ БДИПЧ Руководящие принципы по свободе ассоциаций. Руководящие принципы по свободе ассоциаций были разработаны для содействия реализации права на свободу объединения. Ценностью этого документа является то, что он вобрал в себя длительный и глубокий опыт […]
Как указано в ст. 11 Конвенции о защите прав и основных свобод человека, "каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом в интересах национальной безопасности, для охраны в целях предотвращения преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц и являются необходимыми в демократическом обществе. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства ".
Согласно ст. 36 Конституции Украины, граждане Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов; никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение граждан или ограничен в правах за принадлежность или непринадлежность к политическим партиям или общественным организациям.
Свободу политической деятельности, кроме того, гарантирует и ст. 15 Конституции Украины. Без такой свободы невозможно соблюдать заложенного в этой же статье принципа, согласно которому "общественную жизнь в Украине основывается на принципах политического, экономического и идеологического многообразия. Никакая идеология не может признаваться государством как обязательная".
Свобода ассоциации, а именно такое название имеет право на объединение граждан в международном законодательстве, означает право на объединение граждан для совместных действий и достижения общей цели на условиях соблюдения определенных правил поведения (корпоративных норм). Такое объединение необходимо для человека, когда он сам не в состоянии совершать указанные действия или достичь желаемой цели.
Основным актом законодательства, регулирующего вопросы создания и деятельности формальных объединений граждан, определяет их права, устанавливает порядок надзора и контроля за их деятельностью и т.п., является Закон Украины "Об объединении граждан".
Согласно ему объединения граждан, независимо от названия (движение, конгресс, ассоциация, фонд, союз и т.п.), могут быть двух основных видов. Первое: политическая партия - объединение граждан-сторонников определенной общенациональной программы общественного развития, которые имеют главной целью участие в выработке государственной политики, формировании органов власти, местного и регионального самоуправления и представительство в их составе. Второе: общественная организация - объединение граждан для удовлетворения и защиты своих законных социальных, экономических, творческих, возрастных, национально-культурных, спортивных и других интересов.
Кроме указанного Закона, порядок создания и деятельности некоторых специфических объединений граждан: политических партий; религиозных организаций; кооперативных организаций; кредитных союзов; объединений, имеющих основной целью получение прибыли; коммерческих фондов; органов местного и регионального самоуправления (в том числе советов и комитетов микрорайонов, домовых, уличных, квартальных, сельских, поселковых комитетов) объединений совладельцев многоквартирных домов; органов общественной самодеятельности; творческих союзов, детских, молодежных организаций, а так же профсоюзов, определяется другими актами законодательства.
Для решения своих задач зарегистрированные объединения граждан пользуются правом: выступать участником гражданско-правовых отношений, приобретать имущественные и неимущественные права; представлять и защищать свои законные интересы и законные интересы своих членов в государственных и общественных органах; участвовать в политической деятельности, проводить массовые мероприятия (собрания, митинги и т.п.);
идейно, организационно и материально поддерживать другие объединения граждан; создавать учреждения и организации; получать от органов государственной власти и местного самоуправления информацию, необходимую для реализации своих целей и задач и вносить им свои предложения; распространять информацию и пропагандировать свои идеи и цели; учреждать средства массовой информации.
Кроме того, политические партии имеют право принимать участие в выработке государственной политики, в формировании органов власти, право доступа во время избирательной кампании в государственных средств массовой информации. Подробнее права политических партий определены в Законе Украины "О политических партиях в Украине". Общественные организации имеют право учреждать предприятия, необходимые для выполнения уставных целей. Более широкие права для отдельных видов объединений могут быть установлены другими законами Украины. Да, это характерно, скажем, для общественных организаций потребителей, для профсоюзов, права которых предусмотрены, соответственно, законами Украины "О защите прав потребителей", "О профессиональных союзах".
Об ограничении права на свободу ассоциаций говорится непосредственно в ст. 36 Конституции Украины, согласно которой такие ограничения могут быть установлены, во-первых, только законом, и, во-вторых, только в интересах национальной безопасности и общественного порядка, охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.
Кроме того, в ст. 37 Конституции Украины уточняется, что "создание и деятельность политических партий и общественных организаций, программные цели или действия которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя насильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной целостности государства, подрыв ее безопасности, незаконный захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, на разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательство на права и свободы человека, здоровье населения - запрещаются. Политические партии и общественные организации не могут иметь военизированных формирований. Не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти и исполнительных органах местного самоуправления, воинских формированиях, а также на государственных предприятиях, в учебных заведениях и других учреждениях и организациях ".
Однако в этой же статье Основного Закона отмечается, что запрет деятельности объединений граждан осуществляется только в судебном порядке.
Воспрепятствование законной деятельности политических партий, профессиональных союзов, общественных организаций влечет уголовную ответственность согласно ст. 170 УК Украины. Кроме того, ст. 161 УК Украины предусматривает уголовную ответственность за такие действия, как прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных привилегий граждан по признаку политических убеждений или по другим признакам.
Свобода ассоциации предусматривает свободу как формального, так и неформального объединения. Ведь ни статьи 36-37 Конституции Украины, ни в. 11 Европейской конвенции по правам человека, ни другие нормативные положения, определяющие объем и содержание этой свободы, не ограничивают ее путем выдвижения требования о предварительной регистрации. Они и не могут выдвигать такое требование. Во-первых, деятельность незареестрова его объединения сама по себе не создает угрозы ни интересам национальной или общественной безопасности, ни интересам предотвращения беспорядков и преступлений, ни интересам защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других людей. Во-вторых, требование обязательной регистрации объединения как условия его законной деятельности равнозначна требованию обязательной регистрации как условия осуществления любого другого права человека и гражданина. В-третьих, в ст. 11 Европейской конвенции по правам человека свобода ассоциации и свобода мирных собраний рассматриваются как права, на которые должны распространяться одинаковые ограничения. В то же время, ст. 39 Конституции Украины требует не регистрации в органах исполнительной власти или органах местного самоуправления, а лишь оповещения их о намерении провести мирные собрания.
Согласно Закону Украины "Об объединении граждан", их легализация (официальное признание) является обязательным и осуществляется путем их регистрации или уведомления об учреждении. При этом за регистрацию взимается сбор, размер которого весьма значительным.
Законом Украины "Об объединении граждан" предусмотрено, что не подлежат легализации объединения граждан и запрещается в судебном порядке деятельность легализованных объединений если:
o их целью является пропаганда фашизма и неофашизма или создание незаконных военизированных формирований;
o их руководящие органы или структурные ячейки расположены за пределами Украины;
o они являются структурными ячейками политических партий в органах исполнительной и судебной власти, в Вооруженных силах и Государственной пограничной службе Украины, на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, государственных учебных заведениях.
Согласно ст. 36 Конституции Украины, членами политических партий могут быть только граждане Украины. Ограничения относительно членства в политических партиях устанавливаются исключительно Конституцией и законами Украины.
Закон Украины "О политических партиях в Украине" устанавливает, что членом политической партии может быть только гражданин Украины, который, согласно Конституции Украины, имеет право голоса на выборах. Гражданин Украины может находиться одновременно лишь в одной политической партии. Членами политических партий не могут быть:
o работники прокуратуры;
o работники органов внутренних дел;
o сотрудники Службы безопасности Украины;
o военнослужащие.
В соответствии с Законом Украины "Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека", членом политической партии не может быть также Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека.
Эти положения в целом соответствуют содержанию ст. 11 Европейской конвенции по правам человека, в которой указано, что "эта статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или государственной администрации". Однако в целом внепартийности органов государственной исполнительной власти в Украине не существует.
КОНВЕНЦИЯ N 87*
о свободе ассоциации и защите права на организацию
Ратифицирована
Указом Президиума Верховного Совета СССР
от 6 июля 1956 года
________________
Генеральная Конференция Международной Организации Труда,
созванная в Сан-Франциско Административным Советом Международного Бюро Труда и собравшаяся 17 июня 1948 года на свою тридцать первую сессию,
решив принять в форме конвенции ряд предложений о свободе ассоциации и защите права на организацию, что является седьмым пунктом повестки дня сессии,
принимая во внимание, что преамбула Устава Международной Организации Труда провозглашается в числе средств, способных улучшить условия труда и обеспечить мир, признание принципа свободы объединения,
принимая во внимание, что Филадельфийская Декларация снова провозгласила, что свобода слова и свобода объединения являются необходимыми условиями постоянного прогресса,
принимая во внимание, что Международная Конференция Труда на своей тридцатой сессии единогласно приняла принципы, которые должны быть положены в основу международной регламентации,
принимая во внимание, что Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций на своей второй сессии присоединилась к этим принципам и просила Международную Организацию Труда продолжать прилагать все усилия в целях принятия одной или нескольких международных конвенций,
принимает сего девятого дня июля месяца тысяча девятьсот сорок восьмого года нижеследующую Конвенцию, которая будет именоваться Конвенцией 1948 года о свободе ассоциации и защите права на организацию:
Раздел I. Свобода ассоциации
Каждый Член Международной Организации Труда, в отношении которого настоящая Конвенция вступила в силу, обязуется провести в жизнь нижеследующие постановления.
Статья 2
Трудящиеся и предприниматели без какого бы то ни было различия имеют право создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения, а также право вступать в такие организации на единственном условии подчинения уставам этих последних.
Статья 3
1. Организации трудящихся и предпринимателей имеют право вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий.
2. Государственные власти воздерживаются от всякого вмешательства, способного ограничить это право или воспрепятствовать его законному осуществлению.
Статья 4
Организации трудящихся и предпринимателей не подлежат роспуску или временному запрещению в административном порядке.
Статья 5
Организации трудящихся и предпринимателей имеют право создавать федерации и конфедерации, а также право присоединяться к ним, и каждая такая организация, федерация или конфедерация имеет право вступать в международные организации трудящихся и предпринимателей.
Статья 6
Постановления статей 2, 3 и 4 применяются к федерациям и конфедерациям организаций трудящихся и предпринимателей.
Статья 7
Приобретение прав юридического лица организациями трудящихся и предпринимателей, их федерациями и конфедерациями не может быть подчинено условиям, способным воспрепятствовать применению постановлений статей 2, 3 и 4.
Статья 8
1. При осуществлении прав, признанных за ними настоящей Конвенции, трудящиеся, предприниматели и их соответственные организации, так же как и другие лица или организованные коллективы, соблюдают законность.
2. Национальное законодательство не затрагивает гарантии, предусмотренные настоящей Конвенцией, и применяется таким образом, чтобы не нарушать их.
Статья 9
1. Национальное законодательство определяет, в какой мере гарантии, предусмотренные настоящей Конвенцией, будут применяться к вооруженным силам и полиции.
2. В соответствии с принципами, изложенными в пункте 8 статьи 19 Устава Международной Организации Труда , ратификация настоящей Конвенции каким-либо Членом Организации не может рассматриваться как затрагивающая существующие законы, решения судебных органов, обычаи или соглашения, которые предоставляют членам вооруженных сил и полиции гарантии, предусмотренные настоящей Конвенцией.
Статья 10
В настоящей Конвенции термин "организация" означает всякую организацию трудящихся или предпринимателей, имеющую целью обеспечение и защиту интересов трудящихся или предпринимателей.
Раздел II. Защита права на организацию
Каждый Член Международной Организации Труда, в отношении которого настоящая Конвенция вступила в силу, обязуется принять все необходимые и соответствующие меры с целью гарантировать трудящимся и предпринимателям свободное осуществление права на организацию.
Раздел III. Различные положения
1. В отношении территорий, упомянутых в статье 35 Устава Международной Организации Труда , измененного в соответствии с Актом о поправке 1946 года к Уставу Международной Организации Труда , за исключением территорий, упомянутых в пунктах 4 и 5 этой статьи, каждый Член Организации, ратифицировавший настоящую Конвенцию, направляет Генеральному Директору Международного Бюро Труда одновременно с документом о ратификации или в возможно короткий срок после ратификации заявление с указанием:
а) территорий, в отношении которых он обязуется применять положения Конвенции без изменений;
b) территорий, в отношении которых он обязуется применять положения Конвенции с изменениями, и деталей этих изменений;
c) территорий, на которых Конвенция не будет применяться, и в этом случае причин, по которым она не будет применяться;
d) территорий, в отношении которых он резервирует свое решение.
2. Обязательства, упомянутые в подпунктах а и b пункта 1 настоящей статьи, считаются неотъемлемой частью документа о ратификации и влекут за собой одинаковые с ним последствия.
3. Любой Член Организации может посредством нового заявления отказаться от всех или от части оговорок, сделанных в его предыдущем заявлении в соответствии с подпунктами b, c и d пункта 1 настоящей статьи.
4. Любой Член Организации может в периоды, в течение которых настоящая Конвенция может быть денонсирована в соответствии с положениями статьи 16, направить Генеральному Директору новое заявление, изменяющее в любом другом отношении условия любого предыдущего заявления и сообщающее о существующем положении на определенных территориях.
Статья 13
1. Когда вопросы, затрагиваемые в настоящей Конвенции, входят в компетенцию самих властей территорий вне метрополии, Член Организации, ответственный за международные отношения этой территории, может по соглашению с правительством этой территории направить Генеральному Директору Международного Бюро Труда заявление о принятии обязательств по настоящей Конвенции от имени такой территории.
2. Заявление о принятии обязательств по настоящей Конвенции может быть направлено Генеральному Директору Международного Бюро Труда:
а) двумя или более Членами Организации в отношении территории, которая находится под их совместным управлением;
b) любой международной властью, ответственной за управление территорией на основе Устава Организации Объединенных Наций или любого другого действующего постановления в отношении этой территории.
3. В заявлениях, направляемых Генеральному Директору Международного Бюро Труда в соответствии с положениями предыдущих пунктов настоящей статьи, указывается, будут ли положения Конвенции применяться на данной территории без изменений или с изменениями; в случае, если заявление указывает, что положения Конвенции будут применяться с изменениями, в нем уточняется, в чем состоят указанные изменения.
4. Заинтересованные Член или Члены Организации или международная власть могут посредством нового заявления отказаться полностью или частично от права воспользоваться изменениями, оговоренными в каком-либо предыдущем заявлении.
5. Заинтересованные Член или Члены Организации или международная власть в периоды, когда Конвенция может быть денонсирована в соответствии с положениями статьи 16, могут направить Генеральному Директору Международного Бюро Труда новое заявление, изменяющее в любом другом отношении условия любого предыдущего заявления и сообщающее о существующем положении в отношении применения этой Конвенции.
Раздел IV. Заключительные положения
Официальные документы о ратификации настоящей Конвенции направляются Генеральному Директору Международного Бюро Труда для регистрации.
Статья 15
1. Настоящая Конвенция связывает только тех Членов Международной Организации Труда, чьи документы о ратификации зарегистрированы Генеральным Директором.
2. Она вступает в силу через двенадцать месяцев после того, как Генеральный Директор зарегистрирует документы о ратификации двух Членов Организации.
3. Впоследствии настоящая Конвенция вступает в силу в отношении каждого Члена Организации через двенадцать месяцев после даты регистрации его документа о ратификации.
Статья 16
1. Любой Член Организации, ратифицировавший настоящую Конвенцию, может по истечении десятилетнего периода с момента ее первоначального вступления в силу денонсировать ее посредством акта о денонсации, направленного Генеральному Директору Международного Бюро Труда и зарегистрированного им. Денонсация вступает в силу через год после регистрации акта о денонсации.
2. Каждый Член Организации, ратифицировавший настоящую Конвенцию, который в годичный срок по истечении упомянутого в предыдущем пункте десятилетнего периода не воспользуется своим правом на денонсацию, предусмотренным в настоящей статье, будет связан на следующий период в десять лет и впоследствии сможет денонсировать настоящую Конвенцию по истечении каждого десятилетнего периода в порядке, установленном в настоящей статье.
Статья 17
1. Генеральный Директор Международного Бюро Труда извещает всех Членов Международной Организации Труда о регистрации всех документов о ратификации, заявлений и актов о денонсации, полученных им от Членов Организации.
2. Извещая Членов Организации о регистрации полученного им второго документа о ратификации, Генеральный Директор обращает их внимание на дату вступления настоящей Конвенции в силу.
Статья 18
Генеральный Директор Международного Бюро Труда направляет Генеральному Секретарю Организации Объединенных Наций для регистрации в соответствии со статьей 102 Устава Организации Объединенных Наций полные сведения относительно всех документов о ратификации, заявлений и актов о денонсации, зарегистрированных им в соответствии с положениями предыдущих статей.
Статья 19
Каждый раз, когда Административный Совет Международного Бюро Труда считает это необходимым, он представляет Генеральной Конференции доклад о применении настоящей Конвенции и решает, следует ли включать в повестку дня Конференции вопрос о ее полном или частичном пересмотре.
Статья 20
1. В случае если Конференция примет новую конвенцию, полностью или частично пересматривающую настоящую Конвенцию, и если в новой конвенции не предусмотрено обратное, то:
а) ратификация каким-либо Членом Организации новой, пересматривающей конвенции влечет за собой автоматически, независимо от положений статьи 16, немедленную денонсацию настоящей Конвенции при условии, что новая, пересматривающая конвенция вступила в силу;
b) начиная с даты вступления в силу новой, пересматривающей конвенции настоящая Конвенция закрыта для ратификации ее Членами Организации.
2. Настоящая Конвенция остается во всяком случае в силе по форме и содержанию в отношении тех Членов Организации, которые ее ратифицировали, но не ратифицировали новую, пересматривающую конвенцию.
Английский и французский тексты настоящей Конвенции имеют одинаковую силу.
Текст документа сверен по:
"Конвенции и рекомендации,
принятые Международной
конференцией труда",
1919-1966 гг., Женева,
МБТ, 1983 год.
Официальный перевод
Свобода ассоциации.
1.Введение
Несомненно, существование подлинного правового государства возможно только при соблюдении всего каталога прав и свобод человека. Подобный комплексный подход обеспечивает существование сильного гражданского общества, но в то же время среди прав и свобод человека выделяются особо важные, его структурообразующие основы. Среди базовых для гражданского общества ценностей – свобода ассоциаций, поскольку без нее, без возможности создавать объединения и собираться вместе с целью обсуждения любых общественно-значимых проблем, осуществление и защита других прав практически невозможна.Свобода ассоциации – одно из старейших среди признанных сегодня прав первого поколения (гражданских и политических прав) на международном уровне. Нет сомнений, что оно является обычной нормой международного права, т.е. является обязательным для государств, даже если они не участвуют в каких-то конкретных международных договорах, закрепляющих свободу ассоциации. Помимо обычно-правового характера, свобода ассоциации нашла договорное закрепление в огромном количестве международных актов, в частности в:- изначально рекомендательных, но имеющих значительный моральный вес актах:
- ст. 20, 23 Всеобщей Декларации прав человека 1948 г. 1 , Парижской Хартии для новой Европы 1990 г. 2 , ст. 5 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 г. 3
- международных договорах как на универсальном, так и на региональном уровне:
- ст. 22 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. 4 , ст. 5.d.ix Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. 5 , ст. 15 Конвенции о правах ребенка 1989 г. 6 , ст. 15 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. ст. 12 Конвенции СНГ о правах человека 1995 г. 7 , ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. 8 , ст. 17.2 Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств 1995 г., принятой в рамках Совета Европы 9 , ст. 10 Африканской Хартии прав человека и народов 1981 г. 10 , ст. 16 Американской Конвенции о правах человека 1969 г. 11 .
2.Ассоциация: проблемы терминологии
Прежде чем исследовать современные международные стандарты в области свободы ассоциации, необходимо определиться с терминологией.Во многих международных документах достаточно широко используется термин «неправительственная организация», который был введен в научный оборот с принятием Устава ООН в 1945 г. и с 70-х гг. XX века стал распространяться на отношения вне системы ООН как родовое понятие для некоммерческих организаций любой организационно-правовой формы, преследующих общественно-полезные цели. Здесь отметим дополнительную проблему – проблему аббревиатур: многие переводные издания, а за ними и русскоязычные исследователи, оперируют калькой «НГО» от английского «NGO» (non-governmental organization ). Одним из обоснований для использования такого сокращения служит то, что под «НПО» в юридической практике традиционно понимается «научно-производственное объединение». Представляется, все же, более предпочтительным использование в русскоязычном тексте аббревиатуры «НПО», поскольку именно она употребляется в официальных переводах международных актов.Сегодня в международных организациях наблюдается тенденция все более частого использования термина «организация гражданского общества» (civil society organization , CSO ) наряду с термином «неправительственная организация».В рамках Европейской Конвенции о правах человека, согласно практике ЕСПЧ, понятие «ассоциация» имеет автономное значение, т.е. Суд сам определяет является ли какая-либо совместная деятельность людей ассоциацией по смыслу Конвенции 12 .Помимо термина «неправительственная организация», в научной литературе можно встретить термины «негосударственные организации» 13 , «общественные организации» 14 «добровольные организации» 15 , «организации граждан» 16 , «транснациональные организации» 17 и прочее.3.Свобода ассоциации: базовое определение
Сегодня основным международным актом, обязательным для Беларуси, закрепляющим свободу ассоциаций, является Международный Пакт о гражданских и политических правах (МПГПП) 1966 г.Статья 22 МПГПП гласит:
1. Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.
3. Ничто в настоящей статье не дает права государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям.
Формулировки данной нормы в иных международных актах схожи с приведенной выше, поэтому мы будем проводить анализ содержания свободы ассоциации в основном опираясь на текст Пакта.Свобода ассоциации предполагает совокупность ряда гарантий. В частности, для полноценного осуществления данного права, должны существовать гарантии свободы индивида присоединяться или не присоединяться к ассоциациям, а также гарантии создания и существования ассоциаций как таковых (включая вопросы их создания, прекращения деятельности, юридического статуса, внутренней автономии ассоциаций).
3.1.Индивидуальная свобода ассоциации (свобода ассоциации с другими)
Традиционно в качестве базового элемента свободы ассоциации принято выделять право «каждого» на объединение с другими (т.н. позитивная свобода ассоциации). Естественно, позитивная свобода означает запрет на дискриминацию или тем более преследование лица за вступление или членство в ассоциации. Данное право не предполагает корреспондирующей обязанности со стороны ассоциации принимать в свои члены или продлевать членство какого-либо лица.В разных странах по разному решается вопрос о праве иностранцев на объединение. Международные акты признают возможность ограничения прав иностранцев, в том числе и их свободы ассоциации. Подобные ограничения обычно более жестки в политической сфере (например, запрет на членство в политической партии), но они не должны сводить на нет возможность осуществления права как такового (например, общий запрет на членство в НПО) и должны соответствовать стандартным требованиям: законность, правомерная цель, соразмерность и пр.Дословное толкование формулировки Пакта, предполагающей право «каждого» объединяться с другими предполагает распространение этого права и на несовершеннолетних. Более того, ст. 15 Конвенции о правах ребенка 1989 г. прямо закрепляет за ними такое право. Законодательство большинства государств признают за несовершеннолетними свободу ассоциации, вводя дополнительные ограничения, связанные с особой уязвимостью этой группы, однако эти ограничения должны соответствовать стандартным требованиям.Оборотной стороной позитивной свободы ассоциации является право не вступать в объединение или выйти из него (т.н. негативная свобода ассоциации). В то же время, практика международных контрольных органов показывает, что могут существовать условия, при которых негативная свобода может ограничиваться для соблюдения более значимых прав, т.е. когда обязательное членство в какой-либо организации может быть оправдано 18 .Практика Комитета по правам человека (КПЧ) подчеркивает важность индивидуального аспекта свободы ассоциации (как позитивного, так и негативного). КПЧ наблюдает за выполнением государствами обязательств по МПГПП и для этого может рассматривать индивидуальные сообщения (согласно ст. 1 Первого факультативного протокола к Пакту 19). Однако, согласно ст. 2 Протокола только «лица» (в английском тексте «individuals »), которые утверждают, что их право по Пакту было нарушено, имеют право предоставить Комитету письменное сообщение. Комитет неоднократно указывал на неприемлемость сообщений, поданных ассоциациями или представителями от их имени 20 . Поэтому сообщения о нарушении государствами ст. 22 Пакта подаются конкретными лицами, чье индивидуальное право на объединение с другими было нарушено.
В то же время, согласно Правилам процедуры КПЧ, п. 90(b) 21 , сообщение может представляться как жертвой нарушения лично, так и через представителя. Правозащитные организации пользуются данной возможностью и достаточно активно предлагают свои услуги индивидам - жертвам нарушений Пакта 22 .
Практика Европейского Суда по правам человека отличается более гибким подходом: принимаются заявления от групп, чьи права нарушены, если же жертвой себя считает незарегистрированная организация, жалоба подается от имени этой незарегистрированной НПО и подписывается всеми ее членами 23 .
3.2.Свобода ассоциации как коллективное право (право самой организации на существование)
Очевидно, что индивидуальное право создавать новые или присоединяться к уже существующим ассоциациям будет лишено смысла, если вновь созданная или имеющаяся организация не сможет свободно функционировать. Данный аспект свободы ассоциации, согласно толкованию КПЧ, предполагает позитивное обязательство государства обеспечить в своем национальном праве возможности для создания соответствующего юридического лица. В частности, Комитет признал не соответствующей Пакту сложную процедуру регистрации общественных объединений в Беларуси 24 .Существование ассоциации включает несколько основных стадий, на каждой из которых государства могут значительным образом вмешиваться в их деятельность. Среди наиболее уязвимых этапов: инкорпорация (регистрация), автономия во внутренних вопросах, прекращение деятельности.3.2.1.Инкорпорация (регистрация)
Инкорпорация, т.е. приобретение статуса юридического лица, в различных странах осуществляется по-разному (явочным, разрешительным или распорядительным порядком). Дебатируемым вопросом является необходимость факта инкорпорации ассоциации. Зачастую именно установлением дополнительных усложненных процедур регистрации государства пытаются бороться с нежелательными для себя ассоциациями.
С другой стороны статус юридического лица облегчает ежедневную работу организации (дает возможность иметь свой банковский счет, заключать договоры, ограничить ответственность учредителей). Национальное законодательство разных государств значительно отличается в отношении форм и способов правового оформления ассоциаций. Основные организационно-правовые формы существования некоммерческих добровольных объединений на национальном уровне, признаваемые практически во всех правовых системах – ассоциации, предполагающие личное участие членов, и фонды, являющиеся объединением капиталов для некоммерческих целей. Однако в Великобритании существует возможность создания «неинкорпорированной ассоциации» (простого товарищества). Именно в таком качестве и существует Международная Амнистия. Многие благотворительные фонды в англосаксонской системе действуют на основе института доверительной собственности (т. н. траст-фонды). Кроме того, в современных условиях для НПО важна возможность налаживания связей как внутри государства, так и на международном уровне, и в частности право создавать национальные и международные конфедерации (союзы).Государства используют разнообразные механизмы для ограничения возможности зарегистрировать ассоциацию. Среди практик, которые были признаны несоответствующими международным стандартам – завышенные финансовые расходы, ограничение целей организации, чрезмерные требования по поводу членства.
3.2.2.Автономия во внутренних вопросах
Важным элементом свободы ассоциации является внутренняя автономия организации, которая предполагает, что органы и должностные лица НПО действуют в соответствии с законодательством государства, однако, в остальном НПО руководствуются своим уставом и вольны самостоятельно определять пути достижения своих целей. В частности, назначение, выборы или смена должностных лиц, а также прием в члены или исключение из организации являются предметом ведения соответствующей НПО, также как и изменения внутренней структуры или правил НПО - они не должны санкционироваться органами государственной власти.Внутренняя автономия предполагает, что любые формы внешнего вмешательства в управление НПО не допускаются, кроме случаев нарушения со стороны НПО административного, гражданского или уголовного законодательства, страховых обязательств, финансовых или иных подобных норм национального права.3.2.3.Прекращение деятельности
Защита права ассоциации на существование предполагает, что прекращение деятельности ассоциации, как одна из форм «вмешательства» в осуществление права ограничивается стандартами ч. 2 ст. 22 (т.е. предусмотрены законом для определенных целей). В частности, это означает, что только в исключительных случаях деятельность НПО может послужить причиной ее роспуска. В основном санкции против НПО ограничиваются требованием об устранении нарушений, наложением административного, гражданского взыскания (уголовных санкций в некоторых странах). В любом случае взыскания должны основываться на нормах действующего законодательства с соблюдением принципа соразмерности.4.Особые случаи
4.1.Политические партии
Политические партии являются жизненно-важным элементом демократического государства. Их участие в политическом процессе гарантирует необходимый для демократии идеологический плюрализм, а также обеспечивает обществу доступный механизм контроля смены властных элит.Основной особенностью, отличающей политические партии от прочих ассоциаций, является наличие явно выраженной политической цели: они создаются для достижения власти. В силу этого, политические партии включены в государственный механизм и поэтому часто становятся объектом дополнительного, более жесткого правового регулирования (особенно по вопросам регистрации, финансирования, участия в выборах).В рамках Совета Европы Европейской комиссией «За демократию через право» (т.н. Венецианской комиссией) в 1999 г. были утверждены «Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий» 25 . На основании исследования законодательства 40 государств-членов Совета Европы еще раз подтверждается распространение принципов свободы ассоциации на деятельность партий. В частности, это означает, что государства обязаны обеспечить право каждого лица на свободу объединения в политические партии, иметь политические мнения и получать и распространять информацию. Запрет или принудительный роспуск политических партий оправдан только в том случае, если эти партии проповедуют насилие или свержение демократического конституционного строя, тем самым подрывая права и свободы, гарантируемые конституцией. Тот факт, что партия выступает за изменение конституции мирным путем, сам по себе не может быть основанием для ее запрета или роспуска. С точки зрения процедуры, запрет или роспуск партии должен рассматриваться как крайняя мера, использование которой должно быть соразмерно угрозе, которую представляет партия. Запрет или роспуск партии возможен только по решению конституционного или другого компетентного судебного органа в ходе процедуры, предоставляющей все процессуальные гарантии, принятого в результате открытого и справедливого судебного разбирательства при наличии достаточных доказательств того, что сама партия, а не только ее отдельные члены преследуют политические цели, используя или готовясь использовать неконституционные средства. При этом партия, которая ставит своей целью мирное изменение конституционного строя путем использования законных средств, не может быть запрещена или распущена только из-за того, что она свободно выражает свое мнение, т.е. само по себе желание изменить существующий строй не может рассматриваться в свободном демократическом государстве как правонарушение.4.2.Профсоюзы
Современные стандарты в области свободы ассоциации коренятся в праве на создание профессиональных союзов, получившее закрепление на международном уровне еще до II Мировой войны с созданием в 1919 г. Международной организации труда (МОТ). Организационная структура МОТ трехсторонняя: делегация каждого государства состоит из представителей государственных органов, профсоюзов и организаций нанимателей, так, что в МОТ возникают три группы: представители государств, нанимателей и работников, которые и вырабатывают взаимоприемлемые международные стандарты в области трудовых и социальных отношений. 26 С созданием ООН в 1945 г. и началом работы над общим соглашением о правах человека, право на создание профсоюзов стало рассматриваться как частный случай свободы ассоциации, однако во многих международных актах оно нашло специальное закрепление (ВДПЧ ст. 23(4), МПГПП ст.22(), МПЭСКП ст. 8(1а)).4.2.1.Международная организация труда
Международная организация труда, будучи одной из старейших существующих международных организаций, стала первым специализированным учреждением в системе ООН в 1946 г. МОТ устанавливает международные стандарты регулирования трудовых отношений в своих конвенциях и рекомендациях. Среди конвенций, касающихся прав работников создавать организации и защищать права коллективно посредством профсоюзов, наиболее важными являются:- Конвенция № 11 о праве на ассоциацию 1921 г.; Конвенция № 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию 1948 г. гарантирует право трудящихся и предпринимателей создавать организации и вступать в них, а также право избирать своих представителей, создавать внутренние правила и уставные документы организаций без всякого вмешательства со стороны государства. Организации работников и нанимателей имеют право объединяться (например, в федерации и конфедерации). Организации трудящихся и предпринимателей не подлежат роспуску или временному запрещению в административном порядке. Национальное законодательство может определять, в какой мере гарантии, предусмотренные данной конвенцией, будут применяться к вооруженным силам и полиции. Конвенция № 98 относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров 1949 г. обеспечивает защиту трудящихся от любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы ассоциации, в частности в ней указывается, что как прием трудящегося на работу, так и его увольнение не должны быть подчинены условию его вступления в профсоюз, однако эти нормы не распространяется на государственных служащих (см. Конвенцию № 151 1987 г.). Конвенция № 135 о защите прав представителей трудящихся на предприятии и предоставляемых им возможностях 1971 г. направлена на усиление мер защиты лиц, действующих в качестве представителей трудящихся от любых действий, которые могут нанести им ущерб, включая увольнение. Конвенция № 141 об организациях сельских работников 1975 г.; Конвенция № 151 о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе 1987 г. распространяет принципы защиты от любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы ассоциаций на государственных служащих. Конвенция № 154 о содействии коллективным переговорам 1981 г.
4.2.2.Краткая характеристика особенностей свободы ассоциации применительно к трудовым отношениям
Помимо вышеперечисленных базовых гарантий свободы ассоциации, применительно к трудовым и социальным отношениям выделяют следующие права:- Право каждого создавать и вступать в профсоюзы для реализации своих экономических и общественных интересов.
- Недискриминация на основании членства в ассоциации нанимателей или профсоюзе.
- Право на забастовку.
4.3.Государственные общественные объединения
В практике контролирующих органов встречаются ситуации, когда на частные ассоциации государством возлагалось выполнение какой-либо публичной / государственной задачи. Насколько деятельность таких организаций защищается свободой ассоциаций – сложный вопрос. Так, Европейский Суд не посчитал возможным распространить гарантии свободы ассоциации на публичные общества и профессиональные ассоциации 27 . Если государство оказывает НПО государственную поддержку в тех или иных формах (в виде выделения денежных средств или освобождения от уплаты подоходного и других налогов или сборов, а также посредством стимулирования благотворительности через введение льгот по уплате подоходного налога или кредитование), должны существовать четкие и объективные стандарты отбора НПО. В некоторых странах за НПО признается особый статус или она классифицируется как организация, действующая в интересах общества, что дает ей возможность получать пожертвования и пользоваться налоговыми льготами и одновременно обеспечивать защиту третьих лиц. Особый статус НПО может связываться с особыми требованиям по финансовой отчетности и предоставлению финансовой информации.4.4.Религиозные объединения
Ряд особенностей возникает при правовом регулировании религиозных объединений. Разные страны придерживаются разных концепций взаимоотношений государства и церкви: от наличия «государственной религии», до полного отделения государства от церкви. В международных контролирующих органах чаще всего данные вопросы рассматриваются в рамках обеспечения свободы мысли, совести и религии.5.Законные ограничения
Государства не могут накладывать ограничения, исходя только из своего внутреннего законодательства и игнорируя свои международные обязательства. Хотя свобода ассоциации и рассматривается как один из краеугольных камней плюралистической демократии, ограничения этого права в демократическом обществе могут допускаться, в соответствии с частью 2 статьи 22 МПГПП или сходными положениями части 2 статьи 12 Европейской Конвенции. В то же время любое ограничение должно соответствовать принципам законности, необходимости в демократическом обществе и пропорциональности как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах.Более того, помимо вмешательств, допустимых по второй части статьи, гарантирующей свободу ассоциации, определенные ограничения деятельности НПО, профсоюзов и политических партий допускаются в силу статьи 5 Пакта (сходная статья 17 содержится в Европейской Конвенции). Эта статья в части 1 предусматривает:Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеют право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте.
Таким образом, если свобода ассоциации используется для действий, направленных на уничтожение прав, гарантированных в Пакте, ее можно ограничить (например, запретить радикальную партию, провозглашающую своей целью узаконивание, скажем, расовой дискриминации). Безусловно, степень общественной опасности таких групп и пропорциональные меры воздействия должны устанавливаться только беспристрастным судом с соблюдением всех процессуальных гарантий.
