Муниципальное право в российском праве назначение. Муниципальное право рф

Первый критерий (исходя из юридической природы полномочий):

1. Собственные полномочия – такие полномочия, которыми наделяются исключительно ОМС, которые собственно принадлежат им в силу закрепления в законе и в силу того, что с их помощью решаются вопросы местного значения (ФЗ № 154 п.3 ст.14, ст.6).

Собственные полномочия подразделяются:

- на собственные обязательные – такие полномочия, которые прямо законом закреплены за ОМС и которые они обязаны осуществлять в своей деятельности самостоятельно, без делегирования их кому-либо, в т.ч. и государственным органам. Эти полномочия должны быть особенно тщательно сформулированы и закреплены в Уставе МО.

- на собственные добровольные – это такие полномочия ОМС, которые также принадлежат ОМС, однако они прямо в законе за органами МС не закреплены, но и не исключены из их ведения. Кроме того, эти полномочия не отнесены к ведению госорганов или других муниципальных органов. Эти полномочия носят добровольный характер и ОМС могут принять их к своему ведению, при наличии материально-финансовых ресурсов, закрепив их в своем Уставе (ФЗ № 154 п.2 ч.2 ст.6)

1. Делегированные полномочия – наделение ОМС отдельными государственными полномочиями (Конституция РФ ч.2 ст.132). Наделение осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств (ФЗ № 154 п.4 ст.6). Кроме того:

Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Делегированные полномочия не теряют характер государственных полномочий и могут быть в любое время возвращены в компетенцию соответствующих государственных органов.

Эти полномочия могут делегироваться ОМС лишь в каждом конкретном случае. Каждое делегированное полномочие должно быть обязательно предварительно определено соответственно ФЗ, законом субъекта РФ.

Для реализации переданных полномочий ОМС соответствующими государственными органами должны быть одновременно переданы необходимые материальные и финансовые средства, ресурсы. Без этого ОМС вправе не принимать к своему ведению передаваемые государственные полномочия.

Второй критерий (по принадлежности их тем или иным ОМС и выборным должностным лицам местного самоуправления):

1. Полномочия представительного ОМС исключительные полномочия, т.е. относятся к ведению только исключительно представительному ОМС и эти полномочия представительный орган самостоятельно не вправе передавать каким либо другим органам местного самоуправления или должностным лицам. Этот перечень полномочий носит исчерпывающий характер и должен быть зафиксирован в Уставе МО в полном объеме (ФЗ № 154 п.3 ст.15):

Принятие общеобязательных правил по предметам ведения МО, предусмотренных Уставом МО;

Утверждение местного бюджета и отчета о его выполнении;

Принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении;

Установление местных налогов и сборов;

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

Контроль за деятельностью ОМС и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных Уставом МО.

2. Полномочия главы МО и местной администрации :

Глава муниципального образования – наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с Уставом МО (ФЗ № 154 п.3 ст.16). Он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории МО. Глава МО и другие выборные должностные лица в соответствии с Уставом МО подотчетны населению непосредственно и представительному ОМС.

Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления – например, городская администрация г.Екатеринбурга.

Третий критерий (по конкретным областям их деятельности):

В области планирования, бюджета, финансов, учета;

В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями, организациями;

В области аграрного сектора, использования земли, других природных ресурсов, охраны природы;

В области строительства, транспорта и связи;

В области жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения;

В области социально-культурного обслуживания и социальной поддержки и занятости населения;

В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан.

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования.. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества - в сфере местного самоуправления.

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» именует городское, сельское поселение, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, муниципальным образованием. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление - это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Эта деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве.


В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления - муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской Хартии местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть - формы единой публичной власти.

Подобная трактовка понятия местного самоуправления нашла подтверждение в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. Например, согласно постановлению от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» указание на то, что органы местного самоуправления являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Особенностями организации и осуществления местного самоуправления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муниципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Во-вторых, эти отношения имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления - в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует относить к числу местных. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований она связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов Федерации о местном самоуправлении и находит свое выражение в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает подразделение на следующие группы общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами Своей воли.

В данную группу входят отношения, возникающие в связи с Проведением местного референдума, схода, на которых может утверждаться, например, устав муниципального образования, закрепляющий вопросы организации и структуры органов местного самоуправления. Кроме того, на местном референдуме, сходе граждан могут решаться и другие вопросы местной жизни. К формам прямого волеизъявления, посредством которых граждане Могут участвовать в осуществлении местного самоуправления, относятся выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, а также индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, правотворческая инициатива населения в вопросах местного значения и др. Перечень вопросов, которые решаются (могут решаться) населением непосредственно, а также формы и институты прямой демократии, обеспечивающие выражение воли граждан по данным вопросам, закрепляются в уставах муниципальных образований на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении;

2) отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направлен-I Ной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципально-го образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения;

3) отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Особенность данной группы отношений состоит в том, что они связаны не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уровне. Это участие осуществляется в двух формах:

а) путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться органы местного самоуправления, например, в области регистрации актов гражданского состояния (государственная регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования), в области природоохранной деятельности (ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий, находящихся в границах муниципального образования) и др.;

б) в виде исполнения законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Осуществляя эти задачи, муниципальные органы, например, содействуют созданию необходимых жилищных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей и т.п. При этом решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Каждая отрасль права имеет такие «пограничные» зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна.

Муниципальное право - новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с реформированием местной власти, начало которому было положено в 1990-1991 гг., когда были приняты Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.).

В советский период местные органы власти (местные Советы и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему государственной власти. Они функционировали на основе единых для всех государственных органов власти принципах. Поэтому не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное) право, административное право, а также другие отрасли права.

Формирование новой отрасли права поставило вопрос о ее наименовании. В связи с этим предлагались различные термины: «право местного самоуправления», «самоуправленческое право» и др. Однако наибольшее распространение получило понятие «муниципальное право», которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность, а также федеральными законами, законами субъектов Федерации при регулировании местного самоуправления. При этом следует учитывать, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами являются, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления, равнозначными. Они применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Упомянутый Закон, определяя законодательную базу местного самоуправления, говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Поэтому имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Понятие “муниципальное право” - новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муници­пального хозяйства в свое время являлись предметом исследова­ния юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов".

Термины “муниципалитет”, “муниципальное хозяйство” отра­жали политико-правовое и экономическое своеобразие истори­чески сложившейся городской общины. Слово “муниципалитет” происходит от латинского “тишс1ршт”. “Мипиз” по латыни зна­чит тяжесть, тягота, бремя, а “сарю”, “гес1рю” - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, бе­рущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряже­ния хозяйственными средствами. Появление термина “муниципа­литет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуп­равления. В настоящее время “муниципалитеты” - это избирае­мое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципаль­ным именуется лишь городское самоуправление.

В законодательстве Российской федерации термин “муници­пальный” применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не “муниципалитет”, “муниципальные органы”, “муниципальное право”, а “местное самоуправление”, “органы местного самоуп­равления”. Но вместе с тем в качестве одной из форм собствен­ности Конституция Российской Федерации закрепляет муници­пальную собственность, признавая право самостоятельного уп-

равления ею за органами местного самоуправления как город­ских, так и сельских поселении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г." устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терми­нами применяются в отношении органов местного самоуправле­ния, предприятий, учреждений и организаций, объектов собст­венности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы зако­нодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом имеются все основания именовать новую отрасль российского права муници­пальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Термин “муниципальное право Российской Федерации” упот­ребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную об­ласть общественных отношений и составляющих отрасль право­вой системы Российской Федерации, и во-вторых, так именуется научная дисциплина - совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практи­ку реализации норм муниципального права. Кроме того, в соот­ветствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изуче­ние которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий