Конклюдентные действия в сфере правового регулирования. Формы правовых актов управления
В деятельности органов исполнительной власти преимущественно имеет место письменная разновидность правовых форм государственного управления. Нормативно-правовые и правоприменительные акты являются наиболее распространенными способами выражения волеизъявления должностного лица (органа исполнительной власти). Устные, в свою очередь, применяются в процессе текущего оперативного управления в виде приказов, распоряжений, указаний.
Конклюдентная форма предполагает выражение решений управляющего органа посредством использования знаков, жестов, сигналов. С помощью этих способов бессловесной передачи информации осуществляется управленческое воздействие в силу возможности восприятия и уяснения объектами управления однозначного смысла подаваемых команд.
В отличие от правовых форм неправовые представляют собой фактические действия, способствующие реализации принятых нормативно-правовых и правоприменительных актов. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.
К неправовым формам управления относятся:
1. Организационно-технические действия;
2. Материально-технические действия.
Организационно-технические действия заключаются в осуществлении мероприятий по кадровой работе, подбору и обучению исполнителей, внедрению передовых и инновационных систем управления. Важным свойством указанной формы является тот факт, что организационные мероприятия связаны именно с текущей, оперативной управленческой деятельностью. К таким действиям можно отнести проверку нижестоящих органов, оказание практической помощи на местах, сбор информации, а также подготовку и проведение различных совещаний, конференций, круглых столов, презентаций.
Среди неправовых форм управления важное место занимают мероприятия, направленные на оптимизацию контакта исполнительной власти с населением. В частности, участие представителей органов власти в заседаниях рабочих групп в составе Общественных палат по наиболее значимым вопросам управления, проведение круглых столов и конференций, информирование населения через СМИ, ведение тематических рубрик или передач.
Из приведенных примеров видно, что подобная деятельность напрямую не создает юридических фактов, не влечет правовых последствий. Тем не менее нельзя недооценивать управляющее воздействие на население посредством проведения названных мероприятий.
Материально-технические действия также непосредственно не связаны с возникновением юридических последствий. К ним относятся такие операции, совершение которых является обязательной предпосылкой для принятия того или иного управленческого решения при осуществлении правоприменительной и правотворческой деятельности (сбор и обработка информации, учет выполненной работы, составление справок, подготовка отчетов, ведение делопроизводства, адресно-справочная работа и т. п.).
Сущность этой формы заключается в обеспечивающей функции, которая подчинена задачам по созданию материальных условий для выполнения правовых и иных задач органа управления.
Административные правовые акты могут быть выражены в конклюдентной форме, то есть в виде сигналов, знаков и символов171. Так, к конклюдентным административным актам можно отнести, например, дорожные знаки, сигналы светофора либо действия регулировщика по регулированию дорожного движения.
В доктрине, однако, высказывается точка зрения, согласно которой не являются административными актами жесты регулирования дорожного движения и жесты сотрудника полиции, выражающие требование остановки транспортного средства, поскольку данные действия выражаются физически, а не официально-документально. Аргументируется данная позиция тем, что законодатель, в частности, в ст.46 Конституции Российской Федерации, ст. 12 и 13 Гражданского кодекса РФ, ст. 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ отделяет ненормативные, т.е. правоприменительные, правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, выраженные в виде официальных документов, от совершаемых ими действий, не оформленных документально. Однако не все ученые не признают жесты регулировщика конклюдентным административным актом. Так, например, Бахрах, Россинский и Старилов выделяют в зависимости от формы выражения словестные (письменные и устные) и конклюдентные административные акты и к числу конклюдентных относят в том числе жесты сотрудника ГИБДД, регулирующего движение транспорта и пешеходов. А кроме того с позицией Кононова и Машарова сложно согласиться по нижеследующим основаниям.
В силу пункта 1.2 Правил дорожного движения регулировщиком является лицо, наделенное в установленном порядке полномочиями по регулированию дорожного движения с помощью сигналов, установленных Правилами, и непосредственно осуществляющее указанное регулирование. Следовательно, каждый сигнал регулировщика является официальным односторонним выражением воли уполномоченного властного субъекта, формой его управленческой деятельности, основанной на нормах права и влекущей юридические последствия для конкретного адресата. Проезд на запрещающий жест регулировщика может повлечь привлечение нарушителя к ответственности, предусмотренной статьей 12.12 КоАП РФ. Таким образом, сигнал регулировщика отвечает всем признакам административного акта.
Аналогично решается вопрос об отнесении к административным актам, выраженным в конклюдентной форме, жестов сотрудника органов внутренних дел, выражающих требование остановки транспортного средства. Ответственность на несоблюдение данного требования предусмотрена статьей 12.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Интерес представляет вопрос об отнесении к конклюдентным административным актам бездействия уполномоченных лиц. Так, действующим законодательством предусмотрена возможность оспаривания не только актов, решений, действий уполномоченных лиц, но и их бездействия (глава 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ; глава 22 Кодекса административного судопроизводства РФ). Так, например, частью
- 6 статьи 87 Федерального закона "Об исполнительном производстве" предусмотрена обязанность судебного пристава-исполнителя в течение определенного срока со дня вынесения постановления об оценке имущества должника вынести постановление о передаче имущества должника на реализацию. В случае нарушения данного срока сторона исполнительного производства вправе обжаловать либо оспорить бездействие по вынесению соответствующего постановления. Между тем, бездействие не обладает присущими административному акту признаками, а именно, бездействие представляет собой отсутствие властной воли субъекта публичного управления и, соответственно, не имеет адресата. В данной связи бездействие
- - это не определенная форма административного акта, а его отсутствие в принципе. Оспаривание бездействия государственных органов и органов местного самоуправления предусмотрено законодателем именно в связи с отсутствием административного акта при одновременной обязанности соответствующего органа такой акт принять.
Таким образом, административные акты могут быть выражены в конклюдентной форме посредством специальных знаков, например знаков дорожного движения, жестов регулировщика либо требований сотрудника полиции по остановке транспортного средства, что признается, однако, не всеми учеными. Не относится к административным актам бездействие уполномоченных лиц и органов.
В России отсутствует унифицированный правовой акт, который бы регулировал порядок административной процедуры и соответственно требования к формам административных актов. Универсальное регулирование административных процедур обеспечивает наиболее надежную защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц - адресатов издаваемых административных актов, поскольку к законодательно урегулированным формам предъявляются определенные универсальные требования, позволяющие унифицировать деятельность администрации и избежать спорных и противоречивых правоприменительных ситуаций, что в конечном итоге отражается на доверии граждан к органам государственной власти. За счет того, что в немецком праве уже многие годы существует единый акт, регулирующий административную процедуру, каждая из рассмотренных форм административного акта урегулирована более детально и четко, чем в российском законодательстве.
Приоритет письменной формы акта перед устной либо конклюдентной заключается в возможности зафиксировать принимаемое уполномоченным лицом решение, обеспечить донесение его до адресата в том числе через определенный временной промежуток и без непосредственного контакта адресанта и адресата, тем более, если на какой-то из сторон наблюдается множественность субъектов, в возможности обеспечить хранение данных актов, в том числе для целей использования в качестве доказательств.
Для оптимизации законодательного регулирования форм административных актов по итогу проведенного исследования можно предложить законодателю:
- 1). Принять единый правовой акт, содержащий основополагающие предписания, регулирующие административную процедуру.
- 2). Внести изменения в Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", где наряду с нормами о регистрации граждан по месту жительства можно ввести положения о необходимости присвоения каждому гражданину персонального адреса электронной почты, который мог бы считаться официальным для направления корреспонденции.
- 3). Внести аналогичные изменения в законодательство о регистрации юридических лиц, где наряду с местом нахождения необходимо указать и официальный адрес электронной почты.
При этом не должна исключаться возможность для граждан и организаций воздержаться от перехода на электронный способ коммуникации с государством и сохранения традиционного «бумажного» взаимодействия.
По мнению профессора А.П. Коренева, основываясь на общих положениях теории права, административно-правовые акты необходимо классифицировать по следующим основаниям:
1) по юридическим свойствам;
2) по сроку действия;
3) по органам, издающим правовые акты;
4) по территории действия;
5) по характеру компетенции;
6) по форме выражения.
По юридическим свойствам различают правовые акты: нормативные, индивидуальные, общего значения, смешанного характера.
Нормативные административно-правовые акты содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на многократное применение.
Индивидуальные акты не содержат норм права. Их содержание направлено на разрешение конкретного, носящего индивидуальный характер вопроса управления. Они принимаются на основе нормативных актов и являются актами применения норм права к конкретным случаям. Это наиболее распространенный вид административно-правовых актов, посредством которых оперативно решается большое количество вопросов и дел, возникающих в процессе осуществления управления.
Правовые акты управления общего значения (приказы, постановления, распоряжения), как правило, содержат какие-либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.) либо общие требования (усилить внимание к определенным категориям дел, повысить требовательность, бережнее относиться к природе, экономить ресурсы и т.д.). Акты смешанного характера содержат как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам либо содержат и общие требования. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления.
По сроку действия различают правовые акты: с неопределенным сроком действия (бессрочные акты), срочные и временные.
По органам, издающим правовые акты государственного управления, различают следующие правовые акты:
· указы и распоряжения (издает Президент Российской Федерации или глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации);
· постановления и распоряжения (принимаются органом государственного управления общей компетенции – Правительством Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации);
· приказы – издаются, как правило, руководителями всех уровней органов исполнительной власти, в том числе в милитаризованных структурах.
Инструкция так же, как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона или акта вышестоящего органа управления. Поэтому, в отличие от приказа, инструкция всегда является нормативным актом. Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения работ или совершения отдельных действий.
В тех случаях, когда инструкция или иной нормативный документ уполномоченного на то органа специальной или отраслевой компетенции носит межведомственный характер или затрагивает интересы физических или юридических лиц, они в соответствии с указом Президента от 23 мая 1996 г.
№ 763 (с последующими изменениями и дополнениями) до опубликования подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Например, приказы, инструкции и другие нормативные акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов.
По территории действия различают следующие правовые акты:
· действующие в масштабе Российской Федерации, федерального округа, республики в составе Российской Федерации;
· действующие в масштабе административно-территориальной единицы (края, области, города, района и т.д.);
· межтерриториальные (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях);
· локальные.
По характеру компетенции различают правовые акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.
Акты общего управления издаются органами управления общей компетенции (Президентом РФ, Правительством РФ, президентами и правительствами республик, входящих в состав РФ, главами администраций краев, областей и другими органами общей компетенции).
Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются органами межотраслевого, а в некоторых случаях и отраслевого государственного управления (Министерством финансов РФ, МВД России). Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.
Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и т.п.
По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные и конклюдентные. Словесные акты – это акты управления, выраженные посредством слов, они могут быть письменными или устными. Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Во многих случаях акт имеет юридическую силу лишь тогда, когда соответствующим образом письменно оформлен. Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия.
Воля субъекта управления может выражаться посредством сочетания определенных жестов, сигналов, движений, знаков, звуков и других конклюдентных действий (конклюдентные акты ). Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного, воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения, сигналы светофоров, дорожные знаки и разметка дорог.
Несоблюдение предписаний, выраженных конклюдентным способом, также может повлечь за собой определенные юридические последствия.
Имеются и иные классификации. В основном они отражают содержание перечисленных выше подходов.
В административной науке правовые акты управления классифицируются в зависимости от того или иного критерия. Так, в зависимости от юридического содержания выделяют нормативные, индивидуальные и смешанные правовые акты управления.
Нормативными признаются правовые акты управления, которые:
Выступают как источники административного права;
Предусматривают нормы права и конкретизируют нормы права правовых актов высшей юридической силы;
Рассчитаны на многократное использование, поскольку предусматривают правила поведения при наступлении определенных обстоятельств;
Распространяются на неограниченный круг лиц;
Выступают правовыми основами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений;
Предусматривают права и обязанности субъектов в сфере государственного управления;
Устанавливают ограничения и запреты для физических и юридических лиц, как субъектов административных правоотношений и др.
Нормативные акты управления уполномочены издавать все субъекты государственного управления в пределах своих полномочий. Примером таких актов могут быть: Указы и Распоряжения Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти», от 29 мая 2001 г. «Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине», от 22 января 2001 г. «Об образовании местной милиции»; постановления Кабинета Министров Украины: от 20 апреля 1998 г. «О реорганизации структуры аппарата Кабинета Министров Украины», от 3 июля 1998 г. «О порядке лицензирования предпринимательской деятельности», от 23 апреля 2001 г. «Об утверждении Порядка ведения Единого государственного реестра нормативно-правовых актов и пользование им»; приказы министерств и иных центральных органов: Приказ Главгосслужбы от 23 октября 2000 г. «Об утверждении Общих правил поведения государственных служащих», Приказ Председателя СБУ Украины от 1 марта 2001 г. «Об утверждении Свода сведений, составляющих государственную тайну» и др.
В отличие от нормативных актов управления, индивидуальные акты являются:
Персонифицированными, то есть направленными определенному адресату;
Рассчитанными на одноразовое применение;
Выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений.
Индивидуальные акты управления не являются источниками административного права, поскольку они не предусматривают норм права. Они направлены на реализацию предписаний нормативно-правовых актов и не только административных, но и других отраслей права. По своему характеру индивидуальные акты управления являются распорядительными актами, поскольку в них проявляется юридически-властное волеизъявление субъекта государственного управления в отношении конкретного объекта управления. Примерами таких актов могут быть указы Президента Украины о назначении на должность или освобождение от должности министра, государственного секретаря министерства, постановления КМУ (в частности, от 18 февраля 1998 г. «О включении Одесской государственной юридической академии в Перечень высших учебных заведений по подготовке и переподготовке специалистов органов исполнительной власти и рыночной экономики») и др.
Индивидуальные акты управления не подлежат государственной регистрации в органах юстиции, как это имеет место относительно нормативно-правовых актов.
В зависимости от действия правового акта управления в пространстве различают акты общего и локального характера. Первые распространяются на всю территорию Украины, вторые - на часть территории (область, район, город), на определенное учреждение, государственный орган. В ряде случаев органы государственного управления могут принимать акты, которые регулируют отношения, возникающие внутри данного органа. Их принято называть внутриорганизационными. Такие акты выступают разновидностью локальных актов управления (например, Устав Одесской национальной юридической академии).
В зависимости от действия правового акта управления во времени принято различать бессрочные, срочные и временные акты управления. Бессрочные акты управления характеризуются тем, что они действуют на протяжении неограниченного срока до того времени, пока не будут в законном порядке отменены. В срочных актах управления предполагаются сроки, по окончании которых акты теряют свое действие. Временными признаются такие акты управления, которые действуют до тех пор, пока не будут отменены иными актами управления (например, Временный регламент КМУ, утвержденный постановлением КМУ от 5 июня 2000 г.).
В зависимости от формы выражения акты управления делятся на письменные, устные и конклюдентные. Письменные и устные акты управления в административной науке еще называют словесными. Наиболее частое используется письменная форма правового акта, представляющая собой оформленный в соответствии с установленными требованиями юридический документ, в котором отображаются определенные предписания, запреты, правила и др. Устные акты управления наиболее часто используются в Вооруженных силах Украины, органах внутренних дел, СБУ и др. Они не требуют письменного оформления и издаются для быстрого и оперативного решения управленческих задач. Устные акты управления являются обязательными для тех, кому они адресованы. За невыполнение или ненадлежащее выполнение таких актов объекты управления могут быть привлечены к юридической ответственности. Конклюдентными являются акты управления, которые выражаются в дорожных знаках, специальных сигналах, звуковых и шумовых сигналах, жестах регулировщика (работника ГАИ) и др. Такие акты являются обязательными для выполнения. Несоблюдение требований конклюдентных актов, как правило, является основанием для привлечения лиц к административной ответственности.
В зависимости от характера компетенции органа, издающего правовые акты управления, различают:
Акты управления органов общего управления. К таким актам относятся постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины (по вопросам финансовой, ценовой, инвестиционной, налоговой политики и др.); решения областных, районных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций (по вопросам выполнения государственных и региональных программ, соблюдения прав и свобод граждан, выполнения соответствующих местных бюджетов и др.). Такие акты направлены на решение основных задач публичного управления;
Акты управления органов отраслевого управления. Как правило, такие акты (приказы) издаются министерствами и направлены на решение важных вопросов в конкретных отраслях государственного управления (например, Приказ Министерства образования и науки Украины от 27 октября 1998 г. «Об утверждении Порядка предоставления платных услуг государственными учебными заведениями»);
Акты управления органов межотраслевого управления. Такие акты издаются органами межотраслевого управления и направлены на решение конкретных вопросов в нескольких областях или сферах общественной жизни. Они являются обязательными для выполнения юридическими и физическими лицами, на которых распространяют свое действие.
Примером таких актов могут быть: Приказ Государственной налоговой администрации Украины от 4 октября 1999 г. ♦Об утверждении порядка применения штрафных санкций за нарушение валютного законодательства», Распоряжение Антимонопольного комитета Украины от 29 ноября 1999 г. ♦О Положении о порядке проведения проверок соблюдения антимонопольного законодательства» и др. В зависимости от органов, издающих акты управления и их названий, правовые акты управления классифицируют на:
Указы и распоряжения Президента Украины;
Постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины:
Приказы министерств, государственных комитетов, иных центральных органов со специальным статусом;
Решения местных государственных администраций:
Решения органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий;
Нормативные приказы руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций.
В зависимости от способа принятия правовых актов управления они делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные акты управления принимаются государственным органом или органом местного самоуправления на заседании путем проведения голосования, например, постановления Кабинета Министров Украины. Такие акты принимаются по наиболее важным, основным и общим вопросам государственного управления. В свою очередь руководители государственных органов и других субъектов государственного управления могут издавать единоличные акты управления в виде приказов и распоряжений. Именно такие акты издают руководители центральных органов исполнительной власти, председатели местных государственных администраций. Следует отметить, что единоличные акты управления встречаются чаще, чем коллегиальные. И коллегиальные, и единоличные акты управления являются обязательными для исполнения.
