Комментарий к статье 13

1. Статья 46 Конституции предоставляет гражданину и юридическому лицу право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Судебная проверка законности актов и действий в сфере управления, защита субъектов гражданских прав от незаконного административного вмешательства государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц служат гарантией осуществления и соблюдения гражданских прав.

Комментируемая статья развивает конституционную норму, предоставляя суду право признавать не соответствующие закону и иным правовым актам нормативные и ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления недействительными.

Возможность обжаловать в суд незаконные акты и действия в сфере управления ст. 12 ГК трактует как один из способов защиты гражданских прав (см. коммент. к ней). Статья 11 ГК предусматривает наряду с судебной защитой гражданских прав защиту прав в административном порядке. Субъекты гражданских прав вправе выбрать способ защиты. При этом даже обращение за защитой к органу исполнительной власти, наделенному законом соответствующими полномочиями, не лишает права обжаловать в суд принятое этим органом решение (см. коммент. к ст. 11).

Обращение субъекта гражданских прав в вышестоящий в порядке подчиненности орган не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

Судебный контроль законности актов государственных органов или органов местного самоуправления и действий должностных лиц в сфере управления более эффективен по сравнению с административным, т.к. суд независим и подчиняется только закону. Судебное разбирательство дает возможность гласно и более полно выявить действительные отношения и принять обоснованное и законное решение. 2.

Нормы комментируемой статьи об основаниях и порядке обжалования актов государственных органов или органов местного самоуправления получили детализацию в ГПК и АПК (в подразделе III ГПК и разд. III АПК).

Важное значение для применения в судебной практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов комментируемой статьи имеют пп. 6, 8 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8, сохранившие силу для применения норм новых процессуальных кодексов, пп. 7 - 14 Постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (Бюллетень ВС РФ, 2003, N 3) и п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (Вестник ВАС РФ, 2003, N 2). 3.

Процессуальные кодексы устанавливают порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, разграничивают компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов, более широко определяют предмет обжалования (оспаривания). Наряду с нормативными и ненормативными правовыми актами, названными в комментируемой статье, могут быть обжалованы решения, действия (бездействие) государственных и муниципальных органов, иных органов, должностных лиц.

Под актами иных органов практика понимает акты органов, наделенных властными полномочиями. Например, акты негосударственного пенсионного фонда, фонда социального страхования и др., наделенных полномочиями осуществлять взыскание соответствующих сумм в бюджет.

Предметом обжалования являются не только акты, но и действия. Статья 16 ГК предусматривает возмещение убытков, причиненных действиями (бездействием), в т.ч. изданием государственным органом или органом местного самоуправления акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Та же формулировка содержится в ст. 1069 ГК. Следовательно, под предметом обжалования (оспаривания) следует понимать как облеченные в письменную форму решения, распоряжения, приказы, предписания, так и действия (бездействие) государственного органа и органа местного самоуправления, их должностных лиц, а также уклонение от принятия решения, нарушающие гражданские права. Для акта (действия, бездействия) как предмета обжалования по ст. 13 в суд характерно то, что он применим в административных правоотношениях, т. е. в отношениях власти и подчинения, хотя одновременно служит основанием возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей.

Форма акта соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления в ряде случаев определяется законом или иным нормативным правовым документом. При этом нормативным и ненормативным актам может быть придана разная форма. Они могут быть единоличными (в форме, например, приказа) или коллегиальными (решения, постановления) и др. Таким образом, судебно-арбитражная практика под ненормативным актом понимает документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия для определенного лица.

Пленум ВАС РФ в Постановлении от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5) дал толкование понятия акта как предмета судебного обжалования.

Пленум ВАС РФ указал, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Пленум признал также, что налогоплательщик вправе оспорить в суде требование об уплате налога, пеней и требование об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли оспорено решение налогового органа, на основании которого предъявлено соответствующее требование (Вестник ВАС РФ, 2001, N 7, с. 5).

Понятие нормативного акта воспроизведено в Постановлении Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 (Бюллетень ВС РФ, 2003, N 3). Согласно п. 12 Постановления под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, и действующий независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

4. Для установления оснований оспаривания и лиц, имеющих право оспорить акты и действия государственных органов и органов местного самоуправления, важную роль играет Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 о применении ст. 13 ГК.

В соответствии с п. 6 Постановления основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или организации. Под охраняемым законом интересом обычно понимается юридический интерес.

Несоответствие оспариваемого акта закону охватывает: неправильное толкование или применение закона при принятии акта; издание акта соответствующим органом с превышением своих полномочий или нарушением процедуры его принятия; издание нормативного акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами, и другие нарушения. При этом неправомерный акт, незаконное бездействие должны нарушать права и интересы конкретного лица, обратившегося за защитой в суд. Обращаться в суд должны заинтересованные лица, т. е. лица, права и обязанности которых затрагивает обжалуемый акт (действие, бездействие). В п. 6 Постановления подчеркнута необходимость наличия одновременно двух этих условий.

Под лицом, подающим заявление в суд, можно понимать как лицо, которому акт адресован, так и иных лиц, если акт нарушает их права и интересы. Так, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании частично недействительным плана приватизации другого предприятия в связи с тем, что в него были включены принадлежащие обществу складские помещения. Суд признал, что план приватизации не является актом государственного органа, нарушающим интересы истца - общества, и дело производством прекратил. Президиум ВАС РФ отменил определение и направил дело для рассмотрения по существу, указав, что план приватизации одного предприятия, включающий в состав приватизируемого имущества помещения, принадлежащие другому юридическому лицу, затрагивает интересы этого лица, следовательно, оно вправе обжаловать план приватизации. При этом Президиум ВАС РФ подчеркнул, что утвержденный в установленном порядке план приватизации приобретает силу акта органа государственного управления (см. Сборник постановлений Президиума ВАС РФ, Вып. 1, 1996, с. 46). О понятии заинтересованного лица в судебной практике также см.

Комментарий судебно-арбитражной практики. М. Вып. 9. 2002; Вып. 10. 2003.

С заявлением о признании недействительным нормативного или ненормативного акта кроме лиц, права и интересы которых нарушены, в суд могут обратиться прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в случаях, когда соответствующим актом нарушены публичные интересы (ст. 45, 46 ГПК и ст. 52, 53 АПК). Закон о конкуренции предусматривает право федерального антимонопольного органа (федеральной антимонопольной службы) и его территориальных управлений обращаться в суд с заявлениями о признании недействительными актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, нарушающих антимонопольное законодательство. 5.

В судебной практике возникал вопрос о возможности обжаловать лицам, не имеющим статуса юридического лица, в суд акт, принятый государственным органом или органом местного самоуправления.

Президиум ВАС РФ отменил определение арбитражного суда, которым было прекращено производство по делу, возбужденному по иску о признании решения комитета по земельным ресурсам и землеустройству о наложении штрафа недействительным, только по тому мотиву, что комитет не имеет статуса юридического лица. В своем Постановлении Президиум указал, что решение о наложении штрафа принято комитетом в пределах его компетенции, следовательно, в соответствии с заявлением лица, считающего, что решение нарушает его интересы, подлежит рассмотрению в суде независимо от того, обладает ли орган, принявший акт, статусом юридического лица. Такой спор вытекает из административных, а не гражданско- правовых отношений, поэтому юридический статус органа, принявшего акт, значения не имеет (см. Сборник постановлений Президиума ВАС РФ, Вып. 1, 1996, с. 63). Аналогичное Постановление было принято Президиумом ВАС РФ при отмене определения арбитражного суда, прекратившего производство по делу на основании того, что управление по ценам, акт которого о наложении штрафа за нарушение дисциплины цен оспаривался, не является юридическим лицом (см. Комментарий судебно- арбитражной практики: Вып. 2. М., 1995. С. 50). Во всех этих случаях отказ в рассмотрении заявления, по существу, лишал лицо, законные интересы которого нарушены, права на судебную защиту. 6.

В практике возникал вопрос о возможности обжалования действий должностных лиц в арбитражный суд. В Постановлении Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 предусмотрена возможность предъявления налогоплательщиками исков об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов. При этом Пленум предложил судам исходить из того, что по такому спору истец вправе указать как конкретное должностное лицо налогового органа, так и сам налоговый орган. Суд также вправе в ходе рассмотрения требования, предъявленного к налоговому органу, при наличии оснований привлечь конкретное должностное лицо в качестве второго ответчика. Такая практика закреплена в ст. 197 АПК.

В соответствии с ч. 1 ст. 90 Закона об исполнительном производстве могут быть обжалованы в соответствующий суд акты (действия, бездействие) судебного пристава- исполнителя.

Нормы об обжаловании актов (действий, бездействия) судебного пристава- исполнителя включены в ст. 197 АПК. В этом случае речь также идет об обжаловании актов (действий, бездействия) должностного лица, т.к. судебный пристав-исполнитель является должностным лицом. 7.

Иным является подход к оспариванию решений (актов и действий) органов управления хозяйственных обществ и товариществ, производственных или потребительских кооперативов, иных юридических лиц (решений общего собрания участников общества с ограниченной ответственностью, решений совета директоров или общего собрания акционеров и др.). Если их решениями или действиями нарушены права и охраняемые законом интересы юридических лиц или граждан (например, акционер не включен в список для голосования на общем собрании, совет директоров акционерного общества принял решение по вопросу, не отнесенному уставом к его компетенции), то в соответствии с п. 8 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 суды, осуществляя защиту нарушенных или оспариваемых прав граждан и юридических лиц, такие иски рассматривают как вытекающие из гражданских, а не из административных правоотношений.

В этих случаях речь идет о решениях, принимаемых в процессе организации внутренней деятельности, о принятии решения "хозяйской властью". Именно поэтому подобный спор является спором, вытекающим из гражданских правоотношений (см. коммент. к ст. 12). Такое же толкование дано спорам акционерного общества и акционера в Постановлении Пленума ВАС РФ N 19. 8.

С оспариванием нормативных и ненормативных актов в порядке, предусмотренном комментируемой статьей, граждане, организации и иные лица могут обращаться как в суд общей юрисдикции, так и в арбитражный суд. Поэтому очень важным является разграничение компетенции судов (определение подведомственности дел из публичных отношений).

Разграничение компетентности определено ст. 29, 197, 198 АПК различно для дел по оспариванию нормативных актов и дел по оспариванию ненормативных актов, решений и действий (бездействия).

Согласно п. 3 ст. 191 АПК дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. Эта норма получила следующее толкование в Постановлении Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11: дела об оспаривании в арбитражном суде нормативных актов рассматриваются только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела (в частности, в ст. 138 НК, ст. 13 Федерального закона от 14.04.95 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 16, ст. 1316), ст. 43 Закона о рынке ценных бумаг). Этот перечень не является исчерпывающим. Следует добавить п. 4 ст. 5 ТК. Кроме того, антимонопольным органам (Федеральной антимонопольной службе и ее территориальным управлениям) ст. 12 Закона о конкуренции, ст. 23 Закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг предоставлено право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного акта полностью или в части, если он принят с нарушением антимонопольного законодательства.

Иначе определена компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий. Согласно ч. 3 ст. 198 АПК заявления о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными, когда они затрагивают права и интересы соответствующих лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение не отнесено к компетенции других судов.

Остальные дела из публичных отношений, не отнесенные к ведению арбитражных судов, согласно ч. 3 ст. 22 ГПК рассматриваются судами общей юрисдикции.

Исключение составляют дела, рассмотрение которых входит в компетенцию Конституционного Суда РФ. Это дела по проверке соответствия нормативного акта Конституции. 9.

Можно назвать несколько признаков, характерных для таких дел:

во-первых, одной из сторон всегда является государственный орган, орган местного самоуправления и иные органы, наделенные властными правомочиями;

во-вторых, целью этих дел служат устранение нарушений в сфере управления, защита прав граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от неоправданного административного вмешательства;

в-третьих, требования заявителя вытекают из административных и иных публичных отношений, т. е. отношений, для которых характерно наличие власти и подчинения. Этот признак является определяющим при отнесении конфликта, послужившего основанием обращения в суд, к делам из административных правоотношений.

Впервые АПК допустил возможность достижения сторонами примирения по таким делам. Практика сломала и другой постулат - она допускает в таких делах возможность предъявления встречных заявлений для рассмотрения совместно с первоначальным заявлением в одном деле.

В соответствии со ст. 246 ГПК и ст. 189 АПК дела из административных отношений рассматриваются по общим правилам искового производства, а в гл. 23 - 25 ГПК и гл. 23 - 26 АПК отражены лишь особенности производства по отдельным категориям дел из публичных отношений.

По этим делам теперь иначе, чем раньше, определены правомочия суда. Принципы состязательности и диспозитивности претерпели существенные изменения. Расширена компетенция судов по вмешательству в отношения сторон, что способствует защите интересов более слабой стороны в конфликте с органом власти. Решение о признании нормативного акта недействующим вступает в законную силу немедленно, а решение о признании ненормативного акта недействующим подлежит немедленному исполнению, т.е. такие акты теряют правовую силу.

Весь сайт Законодательство Типовые бланки Судебная практика Разъяснения Фактура Архив

ПРИЗНАНИЕ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ

Г. ЖИЛИН
Г. Жилин, судья Верховного Суда РФ, кандидат юридических наук.
В практике работы судов значительную сложность представляют гражданские дела о признании нормативных актов недействительными. Этому способствуют пробелы в правовом регулировании и качество самих законов, определяющих круг нормативных актов, подлежащих судебному обжалованию, а также круг субъектов такого обжалования.
В определенной степени эти недостатки правового регулирования восполняются в постановлениях Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. N 5 (с последующими изменениями и дополнениями) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" и от 21 декабря 1993 г. N 10 (с последующими изменениями и дополнениями) "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан".
Так, с учетом разъяснений, содержащихся в п. п. 1, 6 названного постановления Пленума от 21 декабря 1993 г., гражданами в порядке гражданского судопроизводства могут быть обжалованы любые нормативные акты, кроме актов, проверка которых законодательством отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
Такая позиция Пленума Верховного Суда России полностью соответствует положениям ст. 46 Конституции РФ о праве на судебную защиту, а также положениям Федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Поэтому иные правила, сформулированные в законодательстве, применяться не должны. Например, не подлежит применению ст. 239.3 ГПК РСФСР в части установления запрета на обжалование нормативных актов, касающихся обеспечения обороны и государственной безопасности.
Обращаясь в суд с заявлением о признании нормативного акта недействительным, гражданин стремится защитить прежде всего личные права и интересы, но их следует понимать достаточно широко. Решение по таким делам всегда направлено на защиту не только частного интереса заявителя, но и публичного интереса, поскольку нормативный акт касается неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение. От качества нормативных актов зависит уровень законности и правопорядка, и в этом также заключается интерес гражданина, обратившегося в суд. Такая особенность дел данной категории не всегда учитывается в судебной практике.
А. обратился в суд с жалобой и просил признать недействительными Законы Санкт - Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт - Петербурга" и "О бюджете Санкт - Петербурга на 1997 год" по мотивам, что они противоречат федеральному законодательству и нарушают его права. Судом требования А. были частично удовлетворены, однако кассационная инстанция, не оспаривая выводов суда о незаконности обжалованных актов, решение отменила и вынесла новое решение, которым в удовлетворении жалобы отказала. В обоснование такого решения суд второй инстанции сослался, что А. не указал, какие его права и свободы нарушены, а его утверждение о нарушении обжалованными законами права участвовать в управлении делами государства через своего представителя является надуманным и необоснованным.
Иными словами, кассационная инстанция отказала А. в удовлетворении требований по мотивам отсутствия у него субъективного права на предмет спора, что явно не соответствует публичному характеру спорных отношений.
При рассмотрении дела судом первой инстанции было установлено, что по предмету ведения Российской Федерации органами государственной власти ее субъекта были приняты законы, в которых вопреки федеральному законодательству направление расходования бюджета города, включая его резервный фонд, отнесено, по существу, к компетенции отдельных депутатов, не органов государственной власти в целом. Такое положение не может не затрагивать прав и интересов жителей Санкт - Петербурга, к числу которых относится А. В частности, это касается и его конституционного права на участие в управлении делами государства через выборные органы государственной власти города, компетенция которых была нарушена в связи с принятием обжалованных законов.
С учетом приведенных обстоятельств Президиум Верховного Суда РФ кассационное определение отменил и оставил в силе решение суда первой инстанции.
В п. 1 названного постановления Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. приведен примерный перечень юридических актов, классифицированных по субъекту их принятия, которые могут рассматриваться судами по заявлениям прокуроров. В перечне не указаны акты представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, но это вовсе не означает, что прокуроры не вправе оспорить их в судебном порядке.
Так, согласно ст. ст. 1, 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура как единая федеральная централизованная система осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории всей страны, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами власти всех субъектов РФ. В случае принятия этими органами незаконного акта прокурор или его заместитель в соответствии с их полномочиями обязаны принять все необходимые меры для устранения нарушения требований права, в том числе и путем обращения в суд с заявлением о признании такого акта недействительным (ст. ст. 22, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").
В ст. 61 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" предусмотрено, что решения Советов и акты администрации должны быть предварительно опротестованы в сам Совет или главе администрации. Поэтому в п. 6 названного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. было дано разъяснение о праве судьи отказать в принятии заявления прокурору по мотиву несоблюдения этого порядка. Однако при решении этого вопроса в настоящее время следует учитывать положения более позднего законодательства.
Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным Закона области "О проведении налоговой амнистии" по мотиву несоответствия его федеральному законодательству.
Определением Кемеровского областного суда заявление прокурора оставлено без рассмотрения со ссылкой на п. 1 ст. 221 ГПК РСФСР, поскольку прокурор предварительно не опротестовал данный нормативный акт в Законодательное Собрание области.
Отменяя определение, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала, что согласно ст. 129 Конституции РФ полномочия прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Таким специальным законом в настоящее время является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.).
Согласно ст. 23 названного Федерального закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган, издавший этот акт, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Ни этот закон, ни ГПК РСФСР не предусматривают обязательного предварительного опротестования прокурором нормативного акта органа государственной власти субъекта в этот орган.
Наряду с гражданами и прокурорами субъектами оспаривания нормативных актов в суде могут выступать и организации. Здесь также возникают определенные трудности.
Так, в настоящее время нет федерального закона, который бы содержал прямое указание о праве организаций обжаловать в суд нормативные акты органов государственной власти автономных округов и республик в составе РФ. В отношении же других субъектов РФ право организаций на судебное обжалование нормативных актов их органов государственной власти вытекает из положений ст. 60 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".
Вместе с тем, согласно ч. 4 ст. 5 Конституции России, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Исключение из юрисдикции федеральных судов дел о признании нормативных актов государственных органов отдельных субъектов РФ недействительными по заявлениям организаций нарушало бы данное конституционное положение. Противоречило бы такое исключение и требованиям ст. ст. 3, 4 ГПК РСФСР о праве организаций на судебную защиту по подведомственному суду делу. Поэтому суды заняли правильную позицию, принимая такие дела к своему рассмотрению.
В ч. 3 ст. 116 ГПК РСФСР установлена подсудность Верховному Суду РФ дел об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Однако с учетом равного права на судебную защиту граждан и организаций Верховный Суд России стал принимать к своему производству и рассматривать такие дела и по заявлениям организаций. В последующем правильность такой позиции, по существу, была подтверждена ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О правительстве Российской Федерации" (в редакции Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г.), предусмотревшей право на судебное обжалование нормативных актов Правительства не только для граждан, но и для организаций.
Возникают в судебной практике при рассмотрении дел данной категории и вопросы о критериях разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ.
Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд России по запросам соответствующих субъектов, в число которых не входят граждане, организации и прокуроры, разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ. К первой группе относятся федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; ко второй - конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ.
Граждане и организации также могут быть инициаторами разрешения дела Конституционным Судом РФ путем подачи ими жалобы на нарушение конституционных прав граждан законом, который был применен по конкретному делу.
В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ нормативный акт судом может быть признан недействительным в случаях, предусмотренных законом. Из федеральных нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда России, лишь нормативные акты Правительства РФ в силу ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" могут быть обжалованы в суд. Поэтому разрешение дел об этом виде федеральных нормативных актов относится также и к компетенции суда общей юрисдикции.
Что касается федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, то проверка их конституционности относится к исключительной компетенции Конституционного Суда России.
В отличие от федеральных все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции и уставы, по инициативе граждан, организаций и прокуроров могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы, в том числе и Конституции РФ.
Правовым основанием для такого вывода в настоящее время являются положения ст. ст. 5, 46, 125 Конституции РФ, ст. ст. 36, 40, 84, 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", главы 24.1 ГПК РСФСР.
Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ лишь в случае обращения в этот суд строго определенных в законе субъектов, если заявитель считает указанные нормативные акты не подлежащими действию из-за их неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт. Если же заявитель с соблюдением правил о подсудности обращается в суд общей юрисдикции с требованием о признании соответствующего нормативного акта недействительным по мотивам несоответствия его нормативным актам более высокой юридической силы, у суда не имеется правовых оснований для отказа в принятии заявления.
Конституции, уставы, другие законы и иные нормативные акты субъектов РФ в части регулирования вопросов, относящихся к предмету их совместного ведения с Российской Федерацией и предмету ведения Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Это также не всегда учитывается в судебной практике.
К. обратилась в суд с жалобой о признании недействительной ч. 3 ст. 37 Конституции Республики Алтай, которой было предусмотрено, что должности главы республики, председателя правительства и председателя Государственного Собрания республики не могут одновременно замещать лица одной национальности. В обоснование требования она указала, что данное положение противоречит Конституции РФ и Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и нарушает избирательные права граждан республики.
Решением Верховного суда Республики Алтай в удовлетворении жалобы было отказано, однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ его отменила и вынесла новое решение, которым жалобу удовлетворила. Правильность такого решения кассационной инстанции сомнений не вызывает.
Согласно ст. 72 Конституции РФ обеспечение соответствия конституций республик Конституции РФ и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому законы и иные нормативные акты субъектов РФ по этим вопросам не могут противоречить федеральным законам.
Ограничение избирательных прав граждан по национальному признаку противоречит положениям ст. ст. 19, 55 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", поэтому соответствующее положение конституции республики действовать не должно.
Возник в судебной практике и вопрос о том, вправе ли субъекты РФ осуществлять самостоятельное нормативное регулирование по вопросам, относящимся согласно Конституции РФ к исключительной компетенции Российской Федерации, если договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ эти полномочия переданы субъекту РФ.
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействительным Закона края "Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности". Хабаровский краевой суд согласился с доводами прокурора, что установление перечня лицензируемых видов деятельности относится к гражданскому законодательству, которое в силу п. "о" ст. 71 Конституции РФ является предметом ведения Российской Федерации. Однако в удовлетворении его требования отказал по мотивам, что полномочия по собственному правовому регулированию лицензирования отдельных видов деятельности по договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Хабаровского края до принятия соответствующего федерального закона отнесено к компетенции органов государственной власти края. Согласилась с таким решением и кассационная инстанция.
Отменяя судебные постановления и удовлетворяя заявление прокурора о признании названного Закона Хабаровского края недействительным, Президиум Верховного Суда РФ указал, что передача полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации и относящихся к ее исключительной компетенции, противоречит Конституции РФ, в связи с чем соответствующие положения договора о разграничении полномочий судом при разрешении данного дела не должны были применяться.
Согласно ч. 3 ст. 239.8 ГПК РСФСР с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными, этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. Это не значит, что последствия признания нормативного акта недействительным не распространяются на права и обязанности, которые возникли до вступления решения в законную силу.
Данная процессуальная норма устанавливает последствия вступления решения суда в законную силу. До этого момента нет правовых оснований полагать, что нормативный акт не действует. Последствия же признания нормативного акта недействительным вступившим в законную силу решением - сфера действия материального права.
До вступления решения суда в законную силу нормативный акт юридически считается действующим. Но как только решение вступило в законную силу, нормативный акт юридически становится недействительным, т.е. не порождающим правовых последствий с момента его издания. Именно поэтому в ч. 2 ст. 13 ГК РФ предусмотрено, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите.
Принципиальное разъяснение по этому вопросу содержится и в п. 9 вышеуказанного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5.
С учетом этого допускают серьезную ошибку те суды, которые вместо вывода в решении о признании акта недействительным указывают об его отмене, поскольку отмененный акт юридически считается действующим до его отмены.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 11.06.1964)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 05.03.1992 N 2449-1
"О КРАЕВОМ, ОБЛАСТНОМ СОВЕТЕ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ И КРАЕВОЙ,
ОБЛАСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 27.04.1993 N 4866-1
"ОБ ОБЖАЛОВАНИИ В СУД ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ, НАРУШАЮЩИХ ПРАВА И
СВОБОДЫ ГРАЖДАН"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 21.07.1994 N 1-ФКЗ
"О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 12.07.1994)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 19.09.1997 N 124-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 05.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 17.12.1997 N 2-ФКЗ
"О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ПО
ЗАЯВЛЕНИЯМ ПРОКУРОРОВ О ПРИЗНАНИИ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ
ЗАКОНУ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.1993 N 10
"О РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ЖАЛОБ НА НЕПРАВОМЕРНЫЕ ДЕЙСТВИЯ, НАРУШАЮЩИЕ
ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН"
Российская юстиция, N 7, 1998

[Гражданский кодекс РФ] [Глава 2] [Статья 13]

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

1 комментарий к записи “Статья 13 ГК РФ. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления”

Статья 13. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления

Комментарий к статье 13

1. Акты государственных органов и органов местного самоуправления (акты публичной власти) делятся на нормативные и ненормативные. Комментируемая статья предусматривает прямой судебный контроль над актами обоего рода. Но сам по себе судебный контроль не является самоцелью: признание недействительным акта публичной власти — это способ защиты гражданских прав (ст. 12 ГК). Таким образом, в комментируемой статье находит отражение проблема публичных элементов в сфере гражданско-правового регулирования.
Под нормативным правовым актом традиционно понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательный для неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, направленный на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Соответственно под ненормативным правовым актом понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (ненормативный правовой акт еще называют индивидуальным правовым актом или индивидуальным правовым предписанием).
———————————
См. п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
См. п. 6 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 15 июня 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

Указанные в ч. 1 комментируемой статьи условия недействительности акта публичной власти применяются в совокупности. Акт может быть признан недействительным, если он не соответствует федеральному закону (иным правовым актам, обладающим большей юридической силой) и в то же время нарушает права и интересы конкретного гражданина и юридического лица, оспаривающего акт в суде. Частным случаем нарушения гражданских прав является ограничение этих прав или ограничение свободного перемещения по территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств. Законность актов публичной власти, содержащих ограничения первого или второго рода, оценивается с учетом положений п. 2 ст. 1 и п. 3 ст. 1 ГК РФ, в которых содержатся исчерпывающие основания и условия, при которых допускаются эти ограничения.
———————————
См. п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
См. п. 1 там же.

В комментируемой статье подчеркнуто, что защита гражданских прав рассматриваемым способом осуществляется в судебном порядке (подтверждается общее правило п. 1 ст. 11 ГК) . Под судами, которые в соответствии с комментируемой статьей рассматривают дела о недействительности актов публичной власти, имеются в виду только суды общей юрисдикции и арбитражные суды. В компетенцию третейских судов и мировых судей такие споры не входят. Не рассматривает такие дела и Конституционный Суд РФ. В соответствии с комментируемой статьей оспариваемые акты проверяются на соответствие федеральному закону и, при необходимости, иным правовым актам, т.е. указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, тогда как при конституционном контроле осуществляется проверка федерального закона (а в отдельных случаях — указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ) на соответствие Конституции РФ.
———————————
Судебный контроль за актами публичной власти стал в континентальном праве общей тенденцией относительно недавно. Но нельзя сказать, что господствовавший на ранних этапах (это относится и к советскому периоду) административный контроль заведомо был менее эффективен, чем судебный. Так, во Франции «уже с начала XIX века, особенно благодаря судебной практике Госсовета, было воздвигнуто величественное здание административно-правовой защиты гражданских свобод от злоупотреблений государственной власти» (Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. Т. 1. М.: Международные отношения, 1995. С. 201).

Принцип разделения властей при признании акта недействительным выражается в том, что суд не вправе изменять оспариваемый акт или обязывать орган публичной власти вносить в оспариваемый акт изменения или дополнения. Это положение надо отличать от случаев обжалования незаконных действий (бездействия) органа публичной власти, когда суд вправе обязать соответствующий орган совершить конкретное действие (например, подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости на основании правил ст. 36 ЗК).
———————————
См. п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.
См. п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

Серьезной проблемой для практической реализации самой возможности оспаривания актов публичной власти служит презумпция правомерности таких актов. Как отмечает С.С. Алексеев, «любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен» . Отчасти эта проблема снимается, если процессуальным законодательством устанавливается, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону, соблюдения порядка принятия акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял этот акт (ст. 249 ГПК, ст. ст. 194 и 200 АПК РФ). Что касается установления факта нарушения актом публичной власти конкретных гражданских прав и охраняемых интересов, то бремя доказывания этого факта возлагается на заявителя, оспаривающего акт в суде.
———————————
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 63.

Право граждан и юридических лиц на оспаривание актов публичной власти основано непосредственно на нормах комментируемой статьи и не зависит от того, предоставлено ли им такое право иными законами. В соответствии с общими началами гражданского права комментируемая статья предполагает личное инициативное отстаивание каждым субъектом своих конкретных прав. Однако в случаях, прямо предусмотренных в законе, с требованиями об оспаривании актов публичной власти, в том числе и в сфере гражданского права, могут обращаться и государственные органы (например, такое право предоставлено антимонопольным органам в соответствии с Законом о защите конкуренции). Требование заявляется в интересах неопределенного круга лиц. Но при этом и государственные органы обязаны доказать, какие именно права и законные интересы граждан и юридических лиц нарушаются.
———————————
См. п. 4 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 23 апреля 2001 г. N 63 «Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным».

Само по себе признание акта публичной власти, нарушающего гражданские права, недействительным чаще всего бывает недостаточно для восстановления нарушенного права (исключение приведено, например, в п. 2 ст. 417 ГК). Последствием признания акта недействительным является восстановление нарушенного права в общем порядке по ст. 12 ГК РФ. Поэтому в ч. 2 комментируемой статьи содержится указание на необходимость обращения к общим способам защиты, но только в случае признания акта недействительным. Как представляется, в этой норме закреплено правило о том, что признание акта недействительным является непременным предварительным условием для применения общих способов защиты. Это относится и к возмещению убытков, причиненных изданием неправомерного акта, по ст. 16 ГК РФ.
Разграничение способа защиты, содержащегося в комментируемой статье, и общегражданских способов защиты представляется очень важным и в связи с различной квалификацией отношений, которые складываются между субъектом частного права и органом публичной власти во время действия изданного им акта и в период после прекращения действия акта. Так, требование о возврате имущества, изъятого у собственника государственным органом в порядке осуществления полномочий, предусмотренных КоАП РФ (например, изъятие имущества таможенным органом), не может быть рассмотрено и удовлетворено на основании норм гражданского законодательства. Защита прав собственника возможна в порядке, предусмотренном для обжалования ненормативного акта соответствующих органов, поскольку к данным отношениям согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство не применяется. Гражданско-правовые отношения могут сложиться между собственником и органом после того, как акт, послуживший основанием изъятия имущества, признан недействительным, но имущество собственнику не возвращено. В этом случае собственник вправе предъявить требование о возврате неосновательно удерживаемого имущества уже по правилам гл. 60 ГК РФ. Ответчиком по такому иску является публичное образование, от имени которого действовал соответствующий орган.
———————————
См. п. 5.5 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа N 1/2007 «По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав» (По итогам заседания, состоявшегося 23 — 24 мая 2007 г. в г. Ижевске) // СПС «КонсультантПлюс».

2. Важно определить соотношение понятий «акт» и «действие» публичной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Принято считать, что комментируемая статья развивает конституционную норму. Но, как представляется, рассматриваемая норма ГК РФ в части возможности признания недействительным нормативного акта шире, а в отношении ненормативного акта — уже нормы ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.
То, что акты публичной власти являются только одной из разновидностей действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, можно напрямую вывести из текста ст. 16 ГК РФ, благодаря чему, как пишет А.Л. Маковский, был дан исчерпывающий ответ на непростой для теории вопрос о том, что под незаконными действиями госучреждений и их должностных лиц понимаются и фактические действия, и индивидуальные правовые предписания, и издание нормативных актов.
———————————
См.: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. М.: МЦФР, 1998. С. 101.

Почему же тогда в комментируемой статье не воспроизведена формулировка ч. 2 ст. 46 Конституции РФ? Дело, видимо, в том, что при принятии Гражданского кодекса в 1994 г. у законодателя уже была своя цивилистическая традиция: в п. 1 ст. 6 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. впервые в истории кодификации гражданского права и задолго до принятия Конституции РФ был установлен такой способ защиты, как «признание недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта» органа публичной власти. Так что в комментируемой статье просто была продолжена революционная тенденция — по сравнению со ст. 6 Основ в круг обжалуемых актов публичной власти были включены акты нормативные. Что касается возможности для участников гражданских правоотношений обжаловать действия (бездействие) публичной власти, не относящиеся к актам, то худо-бедно такая возможность не ставилась под сомнение и раньше (а на момент принятия части первой ГК так и вовсе действовал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).
При рассмотрении соответствия комментируемой статьи формулировке ч. 2 ст. 46 Конституции РФ необходимо также учитывать, что в ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей названы только акты государственных органов и органов местного самоуправления, но не их действия (в отличие от действий граждан и юридических лиц). Соответственно и логика законодателя в комментируемой статье могла заключаться в том, что исходя из единства терминологии недействительными признавать надо только акты. Но какое понятие стоит за термином? Заслуживает внимания мысль А.Л. Маковского (высказанная им по вопросу о возмещении вреда), что «надо либо признать выражение «ответственность за акты власти» неточным, либо договориться, что под «актами власти» имеются в виду любые акты поведения власти» .
———————————
Маковский А.Л. Указ. соч. С. 100.

Необходимо все же признать, что отход комментируемой статьи от формулировки ч. 2 ст. 46 Конституции РФ первоначально породил на практике некоторые проблемы правоприменения. Достаточно упомянуть, что исключение из сферы обжалуемых актов решений органов юридических лиц (а такой способ защиты не поименован и в ст. 12 ГК РФ) почти сразу же потребовало корректировки: в 1996 г. совместный Пленум двух высших судебных инстанций специально вынужден был указать, что суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц.
———————————
См. п. 8 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8.

Следует отметить, что в настоящее время детальное регулирование вопросов обжалования актов публичной власти содержится в процессуальном законодательстве, и именно оно наполняет реальным содержанием положения комментируемой статьи. Дела об оспаривании актов публичной власти относятся к категории дел, вытекающих из административных правоотношений.
3. Основания и порядок оспаривания нормативного правового акта определены в гл. 24 ГПК РФ и в гл. 23 АПК РФ. Процессуальным законодательством установлена терминология, отличающаяся от терминологии комментируемой статьи: недействительными признаются только ненормативные правовые акты, в отношении нормативных правовых актов в суд подается заявление о признании их недействующими. Возможно, такая формулировка более соответствует принципу разделения властей.
Поскольку, как это отмечено и в комментируемой статье, нормативные акты проверяются на их соответствие федеральному закону, то и оспариванию подлежат акты ниже уровня федерального закона (начиная от нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ). К числу актов публичной власти на уровне местного самоуправления, которые могут быть обжалованы в суд, относятся и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан (ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Оспариваемый нормативный акт проверяется на соответствие его федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также на наличие у органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, полномочий на его принятие.
———————————
Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Дела о несоответствии нормативных актов Конституции РФ судам общей юрисдикции и арбитражным судам неподведомственны. Кроме того, неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ. Все это входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.
———————————
См. п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.

По вопросу о том, с какого момента нормативный правовой акт, который признан не соответствующим закону и нарушающим права и интересы заявителей, признается недействующим, в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах сформировались разные позиции. В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ нормативный правовой акт признается недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени. А в соответствии с ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт, признанный недействующим, не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда. Поэтому арбитражные суды считают, что нельзя признавать этот акт недействующим с момента его принятия.
———————————
См. п. 28 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.
См. п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

К случаям оспаривания нормативного правового акта исковая давность не применятся, если только иное не предусмотрено законом.
———————————
См. п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности».

4. Наряду с оспариванием нормативного акта недействительными могут быть признаны ненормативные правовые акты законодательной и исполнительной ветвей власти начиная от Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ. Акты судебной власти под действие комментируемой статьи не подпадают. Основания и порядок признания ненормативного акта недействительным полностью или в части определены в гл. 25 ГПК РФ и в гл. 24 АПК РФ.
В процессуальном законодательстве закреплены более широкие категории по сравнению с теми, что использованы в комментируемой статье. Формулировка, содержащаяся в гражданско-процессуальном законодательстве, соответствует тексту ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, поэтому о ненормативных актах вообще не упоминается: оспариваются решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, а кроме того, еще должностного лица, государственного или муниципального служащего (ст. 254 ГПК). При этом, согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, к решениям относятся акты органов публичной власти, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Однако полного отождествления с ненормативным правовым актом не происходит, поскольку к решениям, которые могут быть обжалованы в судах общей юрисдикции, относятся и решения, принятые в устной форме. Если принимать такое толкование, то следует признать, что ненормативный правовой акт относится к решению органа публичной власти как частное к целому. Арбитражно-процессуальное законодательство ближе к комментируемой статье: ненормативные правовые акты выделены в самостоятельную категорию наравне с незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, а также иных органов и должностных лиц (ст. 198 АПК).
———————————
См. п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Существенно расширена в процессуальном законодательстве и такая категория комментируемой статьи, как «нарушенные права и интересы». Так, в сфере предпринимательской деятельности ненормативный акт может быть признан недействительным, если он не только нарушает права и законные интересы заявителей, но и незаконно возлагает на заявителей какие-либо обязанности или создает иные препятствия для осуществления их деятельности (ст. 198 АПК).
По общему правилу заявление о признании недействительным ненормативного акта должно быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и интересов принятым актом (фактически речь идет о моменте, когда до заявителя в установленном порядке было доведено содержание ненормативного акта). Пропущенный по уважительной причине трехмесячный срок на подачу заявления может быть восстановлен судом. Пропуск срока, если причины этого будут признаны судом неуважительными, является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (ст. 256 ГПК, ст. 198 АПК). Предусмотренный процессуальным законодательством трехмесячный срок на обжалование ненормативного акта (несмотря на возможность восстановления этого срока и на то, что начало его течения определяется субъективным моментом) не является сроком исковой давности, поскольку суд применяет последствия пропуска этого срока вне зависимости от наличия ходатайства заинтересованного лица. Соответственно общие сроки исковой давности, преду-смотренные гражданским законодательством, к случаям оспаривания ненормативного акта отношения не имеют.
———————————
См. п. 12 Обзора практики применения норм законодательства об исковой давности (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 21 марта 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
В связи с этим представляется, что в настоящее время не подлежит применению п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 декабря 1992 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации», ссылки на который все еще встречаются в литературе в обоснование применения трехлетнего срока исковой давности к случаям обжалования ненормативного акта.

В судебной практике наиболее распространены споры о признании недействительными таких ненормативных актов, устанавливающих гражданские права, как решения о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (а шире — о внесении сведений в Единый государственный реестр юридических лиц), о наделении субъектов правом частной собственности и иными правами на имущество, находящееся в публичной собственности (в частности, правами на земельные участки). Велико количество споров по поводу актов государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Значение прямого судебного контроля при оспаривании ненормативных актов органов публичной власти особенно велико в тех случаях, когда защита гражданских прав осуществляется в административном порядке (п. 2 ст. 11 ГК). Так, например, суды не вправе принимать к своему рассмотрению споры, связанные с действительностью патента на изобретение, полезную модель и промышленный образец, — патент может быть признан недействительным в большинстве случаев только в административном порядке решением Роспатента (ст. 1398 ГК). В суде же рассматриваются споры о законности ненормативного акта Роспатента.
———————————
См. п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 декабря 2007 г. N 122 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с применением законодательства об интеллектуальной собственности».

5. На практике остро стоит проблема соотношения ненормативного правового акта с гражданскими правами, возникающими в результате его издания, и соответственно разграничения законных действий органов публичной власти, в результате которых возникают права одного субъекта и тем самым оказываются нарушенными права и интересы другого субъекта.
Наиболее типичной является ситуация с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество. Лицо, которое считает, что оно лишилось прав на имущество, должно оспаривать не действия регистрирующего органа, а законность оснований возникновения зарегистрированного права. В этом случае возникает спор о праве между двумя равными субъектами — участниками гражданских правоотношений, который разрешается в соответствии с общегражданскими правилами о защите нарушенного права (к обладателю зарегистрированного права и только к нему предъявляются требования о признании права, о виндикации, о применении последствий недействительности сделки и т.п.) . В порядке же, предусмотренном комментируемой статьей, лицо, подавшее заявление на государственную регистрацию права, оспаривает акты регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации или о ее приостановлении.
———————————
См. п. п. 1 и 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (одобрен президиумом ФАС Уральского округа 26 января 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
См. п. 2 там же.

Точно так же в случаях, когда лицо, оспаривая в суде государственную регистрацию изменений в сведения о юридическом лице, ссылается на недействительность решения общего собрания участников, на основании которого была проведена регистрация изменений, признание незаконными действий регистрирующего органа возможно лишь при условии оспаривания решения общего собрания участников юридического лица.
———————————
См. п. 9 Обзора практики разрешения споров, связанных с государственной регистрацией юридических лиц (одобрен президиумом ФАС Уральского округа 25 июля 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

6. В ст. 12 ГК РФ наряду с «признанием недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления» назван и такой способ защиты гражданских прав, как «неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления», противоречащего закону. В последнее время в практике арбитражных судов со всей остротой встали следующие вопросы: каково соотношение этих двух способов защиты? допустимо ли не применять ненормативный правовой акт, который не признан недействительным?
В ГК РФ не содержится ответа на вопрос, какие акты имеются в виду: нормативные или ненормативные или и те и другие. В современном процессуальном законодательстве однозначные нормы содержатся только насчет неприменения нормативных правовых актов: «Арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу» (п. 2 ст. 13 АПК). Но, как представляется, материальное право не дает никаких оснований предполагать, что из сферы общего способа защиты — «неприменение правового акта» исключены акты ненормативные.
Судебно-арбитражная практика в целом выработала подход, согласно которому акты публичной власти, противоречащие законодательству, выступающие основанием возникновения гражданских прав, поставлены в один ряд с ничтожными сделками и не подлежат применению независимо от того, предъявлялись ли требования о признании акта недействительными. Но есть и иная позиция: признание ненормативного акта недействительным — это специальный способ защиты, не подлежит применению только акт, уже признанный недействительным. Нельзя не обратить внимание и на то, что в процессуальном законодательстве указано: ненормативный акт не подлежит применению со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным этого акта (ч. 8 ст. 201 АПК).
———————————
См. Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 марта 2000 г. по делу N А33-1051/99-С2-Ф02-303/00-С2, ФАС Московского округа от 25 июля 2003 г. по делу N КГ-А41/4959-03, ФАС Северо-Кавказского округа от 7 августа 2008 г. по делу N Ф08-4473/2008, от 22 июня 2006 г. по делу N Ф08-2454/06, от 6 августа 2009 г. по делу N А32-13319/2008, ФАС Уральского округа от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2426/03-ГК, от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2425/03-ГК, от 27 мая 2003 г. по делу N Ф09-1306/03-ГК, от 17 декабря 2002 г. по делу N Ф09-3042/02-ГК, ФАС Центрального округа от 21 ноября 2008 г. по делу N Ф10-5192/08.
См. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 2 сентября 2002 г. по делу N А56-14872/01, от 3 августа 1999 г. по делу N А56-14605/99.

Очевидно, что положения о неприменении ненормативного акта не могут существовать совершенно изолированно от положений о признании ненормативного акта недействительным. В чем главное различие между «признанием акта недействительным» и «неприменением акта»? В литературе указывается, что признание недействительным ненормативного правового акта является прямым судебным контролем законности такого акта, в то время как неприменение судом ненормативного правового акта — это контроль косвенный «и имеет значение лишь для конкретного спорного правоотношения» . Данное толкование в полной мере применимо к нормативным актам, но именно в отношении актов ненормативных оно выглядит далеко не бесспорным. Индивидуальный характер ненормативного акта предполагает и его индивидуальное применение — в первую очередь в конкретном правоотношении. Поэтому неприменение акта в конкретном деле чаще всего будет означать неприменение акта вообще. Но тогда возникает вопрос: не является ли такой «косвенный контроль» косвенным обходом установленного порядка признания акта недействительным? Взять хотя бы сроки: для оспаривания ненормативного акта это, как отмечалось, три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов; решение же вопроса о неприменении ненормативного акта никакими сроками не ограничено. Таким образом, необходимо прийти к выводу, что коль скоро для установления незаконности ненормативного акта предусмотрен специальный порядок, то в качестве общего правила этот порядок и должен соблюдаться.
———————————

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарии к ст. 13 ГК РФ

1. Статья 46 Конституции предоставляет гражданину и юридическому лицу право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Судебный контроль за законностью актов и действий в сфере управления, защита субъектов гражданских прав от произвола государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц служит одной из гарантий осуществления и соблюдения гражданских прав.

Комментируемая статья развивает конституционную норму, предоставляет суду право признавать не соответствующие закону управленческие акты недействительными.

Возможность обжаловать в суд незаконные акты и действия в сфере управления ст. 12 ГК трактует как способ защиты гражданских прав (см. коммент. к ней). Судебный контроль за законностью актов и действий в сфере управления более эффективен по сравнению с административным, т.к. суд независим и подчиняется только закону, судебное разбирательство дает возможность более полно и гласно выявить действительные отношения и принять обоснованное и законное решение.

2. Наряду со ст. 13 ГК действует Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Ведомости РФ. 1993. N 9. Ст. 685). Существенные поправки в этот Закон внесены Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970). Закон от 27 апреля 1993 г. конкретизирован в нормах гл. 24.1 ГПК.

Основные вопросы, возникающие в судебной практике, отражены в Постановлении Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 10, действующем с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением от 25 октября 1996 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (Сборник постановлений Пленума Верховного Суда РФ за 1961 - 1996 гг. 1997. С. 150) и Постановлении Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. N 5, действующем в редакции Постановления Пленума ВС РФ от 25 октября 1996 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (см.: Там же. С. 142).

Основания и порядок обжалования актов в сфере управления в арбитражный суд юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями установлены в АПК. Важное значение для судебной и судебно-арбитражной практики имеет Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 (см. п. п. 6, 8).

Необходимо отметить, что нормы, определяющие права граждан на обжалование в суд общей юрисдикции актов и действий государственных, муниципальных органов и иных организаций, порядок рассмотрения таких жалоб существенно отличаются от норм, касающихся обжалования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями соответствующих актов в арбитражный суд.

3. Комментируемая статья в качестве предмета обжалования называет акт государственного органа или органа местного самоуправления. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" более широко определяет предмет обжалования - не только акт, но и действия. Статья 16 ГК предусматривает возмещение убытков, причиненных действиями (бездействием), в том числе изданием акта государственным органом и органом местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту. Та же формулировка содержится в ст. 1069 ГК. Следовательно, под предметом обжалования возможно понимать как облеченные в письменную форму решения, распоряжения, приказы, предписания, так и действия (бездействие) государственного органа и органа местного самоуправления или уклонение от принятия решения, нарушающие гражданские права. Для акта (действия, бездействия) как предмета обжалования по ст. 13 ГК в суд характерно то, что он применим в отношениях власти и подчинения, т.е. в административных правоотношениях, хотя часто служит основанием возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей.

Судебная практика судов общей юрисдикции конкретизирует понятие обжалуемых актов и действий. Пленум ВС РФ, ориентируя суды общей юрисдикции в Постановлении от 21 декабря 1993 г. N 10, указал, что граждане могут обжаловать в суд любые действия (решения) и не только государственных и муниципальных органов, но и учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций или должностных лиц. Тем самым ВС РФ расширил предмет обжалования также за счет актов и действий общественных организаций, должностных лиц.

В суд общей юрисдикции могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов и органов местного самоуправления, а также действия (бездействие) иных органов, которыми нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Подлежат обжалованию в суд акты как индивидуального, так и нормативного характера. Тем самым Пленум ВС РФ не только широко трактует объект обжалования, но и устанавливает основания подачи жалобы, а также указывает, чьи акты и действия обжалуются.

В соответствии с п. 6 Постановления Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 под понятие обжалуемых гражданами действий и решений подпадают также решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, профсоюзных организаций и т.п., а также должностных лиц. Например, адвокат может обжаловать решение Президиума коллегии адвокатов об исключении его из коллегии, если считает решение неправомерным.

4. Иное толкование дано понятию акта в АПК и в практике арбитражных судов. Согласно ст. 22 АПК обжалованию в арбитражный суд подлежат лишь индивидуальные (ненормативные) акты, а также отказ в принятии акта либо уклонение от его принятия, например от государственной регистрации. Форма акта соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления в ряде случаев определяется законом или иным нормативным правовым актом. При этом актам может быть придана разная форма. Они могут быть единоличными (в форме приказа) или коллегиальными (решения, постановления) и др.

5. Таким образом, судебно-арбитражная практика под актом понимает документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, а также действия (бездействие), нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Отказ в государственной регистрации хотя и выделен в ст. 22 АПК в отдельный подпункт, по существу, также является актом, имеющим письменную форму.

Вместе с тем ст. 22 АПК допускает обжалование не только отказа (действия), но и бездействия, например, уклонения от государственной регистрации. Уклонение же от принятия иных актов по сложившейся арбитражной практике может быть обжаловано лишь в случаях, прямо предусмотренных законом или иным нормативным актом. Например, Постановлением Пленума ВАС РФ от 2 декабря 1993 г. "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий" суды ориентируются на рассмотрение заявлений предприятий о признании недействительными ряда актов, принимаемых комитетами по управлению имуществом, в том числе актов об отказе в приватизации. Одновременно Пленум в п. 8 Постановления указал, что законодательством не предусмотрена возможность обжалования в арбитражный суд уклонения комитетов по управлению имуществом от рассмотрения заявок на приватизацию (Вестник ВАС РФ. 1994. N 2. С. 51). Однако такое уклонение препятствует осуществлению прав, лишает юридическое лицо возможности защитить нарушенное или оспариваемое право в отношениях с органами исполнительной власти или муниципалитета. Поэтому более правомерной представляется практика судов общей юрисдикции, допускающая обжалование любого действия (бездействия), нарушающего права.

5. Для установления оснований обжалования и лиц, имеющих право обжаловать административные акты и действия государственных органов и органов местного самоуправления, важную роль играет указание Пленумов ВС РФ и ВАС РФ в Постановлении N 6/8 о применении ст. 13 ГК.

В соответствии с п. 6 Постановления основанием для принятия судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица. Под охраняемым законом интересом обычно понимается юридический интерес.

Несоответствие акта закону охватывает: неправильное толкование или применение закона при принятии акта; издание акта соответствующим органом с превышением своих полномочий или нарушением процедуры его принятия; привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами, и др. нарушения. При этом незаконный акт (действие, бездействие) должен нарушать права и интересы лица, обратившегося за защитой к суду. В приведенном пункте Постановления Пленумов подчеркнута необходимость наличия одновременно двух этих условий.

6. Под подающим жалобу (иск) можно понимать как лицо, которому акт адресован, так и иных лиц, если акт нарушает их права и интересы. Так, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании частично недействительным плана приватизации другого предприятия в связи с тем, что в него были включены принадлежащие обществу складские помещения. Суд признал, что план приватизации не является актом государственного органа, нарушающим интересы общества, и дело производством прекратил. Президиум ВАС РФ отменил определение и направил дело для рассмотрения по существу, указав, что план приватизации одного предприятия, включающий в состав приватизируемого имущества помещения, принадлежащие другому юридическому лицу, затрагивает интересы этого лица, следовательно, оно вправе обжаловать план приватизации. При этом Президиум ВАС РФ подчеркнул, что утвержденный в установленном порядке план приватизации приобретает силу акта органа государственного управления (см. Сборник постановлений Президиума ВАС РФ. 1996. Вып. 1. С. 46).

С заявлением о признании недействительным акта в сфере управления, кроме лиц, права которых нарушены, в суд могут обратиться прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в случаях, когда соответствующим актом нарушены государственные или общественные интересы (ст. ст. 41, 42 ГПК и ст. ст. 41, 42 АПК). Например, Закон о конкуренции предусматривает право Государственного антимонопольного комитета РФ и его территориальных управлений предъявлять иски о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих антимонопольное законодательство.

7. В судебно-арбитражной практике возникал вопрос о возможности обжаловать в суд акт, принятый государственным органом или органом местного самоуправления, не являющимся юридическим лицом.

Президиум ВАС РФ отменил определение арбитражного суда, которым было прекращено производство по делу, возбужденному по иску о признании решения комитета по земельным ресурсам и землеустройству о наложении штрафа недействительным, только по тому мотиву, что комитет не имеет статуса юридического лица. В своем Постановлении Президиум указал, что решение о наложении штрафа принято комитетом в пределах его компетенции, следовательно, в соответствии со ст. 22 АПК иск лица, считающего, что решение нарушает его интересы, подлежит рассмотрению в суде, независимо от того, обладает ли принявший акт орган статусом юридического лица. Такой спор вытекает из административных, а не гражданско-правовых отношений, поэтому юридический статус органа, принявшего акт, значения не имеет (см. Сборник постановлений Президиума ВАС РФ. 1996. Вып. 1. С. 63). Аналогичное постановление было принято Президиумом ВАС РФ при отмене определения арбитражного суда, прекратившего производство по делу на основании того, что управление по ценам, акт которого о наложении штрафа за нарушение дисциплины цен оспаривался, не является юридическим лицом (Комментарий судебно-арбитражной практики. 1995. Вып. 2. С. 50). Во всех этих случаях отказ в рассмотрении жалобы (иска) по существу лишал лицо, законные интересы которого нарушены, права на судебную защиту.

8. Порядок рассмотрения дел судами общей юрисдикции по жалобам граждан на действия государственных органов определен ст. ст. 239.1 - 239.8 ГПК (гл. 24.1). Они возбуждаются на основании жалобы и являются делами неискового производства. Их рассмотрение подчиняется правилам производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Требование гражданина о защите нарушенных прав обращено к суду, а не к органу, акт (действие, бездействие) которого обжалуется. Следовательно, нет оснований для применения иска как заявленного в суд требования к лицу, нарушившему права и законные интересы другого лица.

Жалоба должна быть рассмотрена судом в десятидневный срок с участием гражданина и руководителя государственного органа (общественной организации, должностного лица), действия которых обжалуются. Если жалоба признана обоснованной, суд обязывает нарушителя полностью устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

В ст. 239.8 ГПК предусмотрено, что с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействительными.

9. По нормам АПК дела об обжаловании актов и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления возбуждаются по иску лица, права которого нарушены, и рассматриваются по правилам искового производства. Однако АПК предусмотрен ряд специальных правил рассмотрения дел о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов. В силу ст. 14 АПК такие дела рассматриваются коллегиально; для них ст. 29 АПК установлена исключительная подсудность; на государственные и муниципальные органы ст. 53 АПК возложена обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия актов; в ст. 132 АПК определено содержание решения по таким делам и указано, что в случае признания незаконным отказа в государственной регистрации или уклонения от регистрации арбитражный суд обязывает соответствующий орган совершить регистрацию. Согласно п. 3 ст. 135 АПК решение о признании недействительным акта государственного или муниципального органа подлежит немедленному исполнению.

В АПК отсутствует правило, аналогичное тому, что включено в ст. 239.8 ГПК. Однако с учетом придания ст. 8 ГК решению суда значения юридического факта, а также обязательности решения суда следует полагать, что с момента принятия арбитражным судом решения акт, признанный полностью или в части недействительным, перестает существовать. При этом он является недействительным (ничтожным) с момента его принятия. Никакого дополнительного решения о его отмене или изменении органом, принявшим акт, не требуется. Если по признанному недействительным акту (решению) был взыскан штраф или иная денежная сумма, она подлежит возврату по правилам о неосновательном обогащении (гл. 60 ГК) или о взыскании убытков (ст. 16 ГК).

10. Срок для обжалования акта государственного органа или органа местного самоуправления в ряде случаев определяется законом.

Так, в силу ст. ст. 239.4 и 239.5 жалоба на неправомерный акт или иные действия подается гражданином по его выбору или в суд, или в вышестоящую инстанцию в порядке подчиненности органа. В первом случае установлен трехмесячный срок со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод; во втором - один месяц со дня получения гражданином уведомления вышестоящего органа об отказе в удовлетворении жалобы или истечения месячного срока на ответ.

По Законам о конкуренции, о защите прав потребителя, "О рекламе" решение (предписание) антимонопольного органа может быть обжаловано в суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Согласно Положению о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности любое заинтересованное лицо может обжаловать акт государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя либо его учредительные документы в течение 6 месяцев с даты регистрации.

При отсутствии специального срока акт государственного органа или органа местного самоуправления может быть обжалован в течение 3 лет со дня его издания или совершения неправомерных действий, поскольку речь идет о способе защиты гражданских прав (см. Постановление Пленума ВАС РФ от 22 декабря 1992 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 1993. N 2. С. 60).

11. Комментируемая статья предусматривает право обжалования в суд актов только государственных органов и органов местного самоуправления. Иначе определен предмет обжалования ст. 46 Конституции, Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 22 АПК. В них идет речь об обжаловании актов и иных органов.

В Постановлении Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 понятие других органов трактуется широко. Согласно этому Постановлению могут быть обжалованы решения общего собрания организации и объединения, акционерного общества, профсоюзных организаций, их органов управления.

В АПК понятие "иных органов" не раскрыто. Можно полагать, что под иными органами понимаются также общественные организации (объединения), союзы и ассоциации, решения которых могут нарушать права и интересы граждан, юридических лиц.

Хотя такие решения имеют иной характер, чем акты органов, выполняющих управленческие и контрольные функции, судебная практика пошла по пути рассмотрения жалоб на решения общественных организаций и объединений в порядке, установленном для рассмотрения жалоб на акты (действия, бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления.

Иным является подход к оспариванию решений (актов и действий) органов управления хозяйствующих обществ и товариществ, производственного или потребительского кооператива, иных юридических лиц. Если их решениями (актами) или действиями нарушены права и охраняемые законом интересы юридических лиц или граждан (например, акционер не включен в список для голосования на общем собрании и др.), то в соответствии с п. 8 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 суды, осуществляя защиту нарушенных или оспариваемых прав, такие иски рассматривают как вытекающие из гражданских, а не из административных правоотношений.

В этих случаях речь идет о решениях, принимаемых в процессе организации внутренней деятельности, о принятии решения так называемой "хозяйской властью". Именно поэтому такой спор является спором, вытекающим из гражданских правоотношений (см. коммент. к ст. 12 ГК). Такое же толкование дано спорам акционерного общества и акционера в Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 4/8.

12. Неоднозначно решен законами вопрос об обжаловании в суд нормативных актов, не соответствующих законам. Комментируемая статья предусматривает возможность обжалования наряду с индивидуальными актами нормативных в случаях, предусмотренных законом. Суды общей юрисдикции принимают и рассматривают жалобы граждан и протесты прокурора о несоответствии нормативных актов закону на основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г.

Иначе решен вопрос в ст. 22 АПК, согласно которой к подведомственности арбитражного суда отнесены иски о признании недействительными лишь индивидуальных (ненормативных) актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов. По этому же пути идет судебно-арбитражная практика. Например, в информационном письме от 2 июля 1997 г. N 16 ВАС РФ сообщил, что исходя из норм АПК неподведомственны арбитражному суду иски антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов (Вестник ВАС РФ. 1997. N 8. С. 65). Суды общей юрисдикции, как правило, не принимают жалобы юридических лиц по поводу проверки законности нормативных актов. Представляется, что нормативные акты, не соответствующие закону и нарушающие права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, должны стать предметом проверки арбитражным судом на соответствие их закону. При применении ст. 11 АПК арбитражные суды уже накопили опыт такой проверки.

Следует отметить, что в отдельные законы включены нормы, предусматривающие возможность обжалования в арбитражный суд нормативных актов, в частности, актов о ценах на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий (ст. 13 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316).

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарии к статье

1. Коммент. ст. раскрывает один из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК. К сожалению, из-за неточности и неполноты содержащихся в ст. 13 формулировок ее практическое значение невелико и по сути сводится лишь к особому выделению данного способа защиты среди остальных. Гораздо более полное и точное представление о нем дают гл. 24-25 ГПК и гл. 23-24 АПК, посвященные рассмотрению дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. К ним и надлежит обращаться для уяснения содержания, условий и порядка применения данного способа защиты гражданских прав. В настоящем коммент. целесообразно ограничиться лишь краткой констатацией следующих положений.

2. Прежде всего, в суде могут быть оспорены (признаны недействительными) не только ненормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, но и любые другие не соответствующие закону действия (бездействие) указанных органов. Если под первыми обычно понимаются облеченные в надлежащую правовую форму (как правило, документальную) обязательные для исполнения решения (постановления) и распоряжения, принятые как в коллегиальном, так и единоличном порядке, то вторыми охватываются все остальные действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, влекущие правовые последствия. Иными словами, понятие "ненормативный акт", которое использовано в ст. 13 ГК, следует толковать расширительно, поскольку по смыслу закона под него подпадают любые властные предписания указанных выше органов, независимо от того, в какой форме они выражены.

Помимо государственных органов и органов местного самоуправления властные предписания могут принимать должностные лица. Возможность оспаривания их действий в суде прямо предусмотрена ст. 46 Конституции РФ и, разумеется, охватывается коммент. ст. По смыслу закона граждане и юридические лица могут добиваться признания недействительными также актов, принятых органами управления хозяйственных обществ и товариществ, кооперативов, общественных организаций и т. п.

3. Необходимым условием для обращения в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица является то, что соответствующий акт нарушает права и законные интересы граждан и юридических лиц, создает препятствия к их осуществлению или незаконно возлагает на них какие-либо обязанности. Если же права и законные интересы конкретного заявителя принятым актом никак не ущемлены, им не может ставиться вопрос о признании соответствующего акта недействительным.

4. Наряду с ненормативными правовыми актами в суде могут оспариваться и нормативные акты, если они или их отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим бульшую юридическую силу, и нарушают права, законные интересы и свободы граждан и организаций, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают препятствия в осуществлении их прав и свобод. При этом содержащееся в ст. 13 указание на то, что это возможно лишь в случаях, предусмотренных законом, является неверным, поскольку данное право носит общий характер и не нуждается в его особом закреплении в том или ином законе.

5. Под судом, в котором могут быть оспорены ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права, законные интересы и свободы граждан и организаций, в коммент. ст. понимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Возможность подачи жалобы в КС, конституционные и уставные суды субъектов РФ в случаях, когда конституционные права и свободы нарушены или могут быть нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, настоящей ст., судя по ее содержанию, не охватывается, хотя в принципе относится к данному способу защиты гражданских прав.

Разграничение подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной категории дел проводится по тем же принципам, которые лежат в основе разграничения их компетенции в целом. В арбитражных судах оспариваются ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; законность всех иных правовых актов рассматривается судами общей юрисдикции.

Что касается подсудности, то она определяется соответственно ГПК и АПК. Так, согласно п. 4 ст. 251 ГПК заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, по общему правилу подаются в районный суд по месту нахождения лиц, принявших оспариваемый акт. Однако некоторые правовые акты, например нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти, могут оспариваться соответственно лишь в верховном суде республики (краевом или областном суде) или ВС (ст. 26-27 ГПК).

6. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иной срок не установлен федеральным законом. В случае этого срока по уважительным причинам он может быть восстановлен судом.

Указанный срок не является сроком исковой давности, а относится к числу процессуальных сроков, порядок исчисления и восстановления которых регулируется соответственно нормами гл. 9 ГПК и гл. 10 АПК.

Срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта законом не установлен, в связи с чем оно может быть подано в любое время, безотносительно ко времени принятия оспариваемого акта.

7. Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия правового акта, его законности, наличию у органа или должностного лица надлежащих полномочий на его принятие возлагаются на орган или должностное лицо, которые приняли акт. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании правового акта, и обязан проверить законность и обоснованность его принятия в полном объеме.

8. Подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает его действия. Напротив, действие оспариваемого ненормативного правового акта может быть приостановлено судом до вступления в силу решения суда.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании его недействительным (незаконным). С момента вступления данного решения в силу недействительный ненормативный правовой акт не подлежит применению.

Что касается нормативных правовых актов, то они при наличии необходимых оснований признаются судами не недействительными, а лишь недействующими, на что указал КС в постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П. Иное, по мнению КС, противоречило бы принципу разделения властей.