Министерство образования российской федерации поволжская академия государственной службы. Муниципальная служба в России: проблемы теории и организации (Курганов Н.А.)

Миронов А.Н., доцент кафедры административно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.

После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. в системе публичной власти произошли серьезные преобразования, в результате которых служба в государственных и муниципальных органах приобрела качественно новое содержание. В развитие положений Конституции Российской Федерации были приняты Федеральные законы "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в которых были заложены основы организации, принципы и пределы государственной службы и муниципальной службы.

Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики.

Принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил государственные гарантии развития местного самоуправления, к числу которых относится и институт муниципальной службы Российской Федерации. Формирование законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации прошло определенный путь развития, предопределяемый нормами федерального и развивающего его положения регионального законодательства. Однако процесс разработки и принятия регионального законодательства о муниципальной службе, протекая весьма своеобразно, тем не менее определил многообразие подходов субъектов Федерации к решению данной задачи.

Эффективная деятельность органов местного самоуправления невозможна без муниципальной службы. Возросшее за последнее десятилетие значение местного самоуправления в обеспечении интересов населения диктует потребность в квалифицированных муниципальных служащих. Муниципальная служба как объект изучения является составной частью комплексной науки муниципального права Российской Федерации. Если предметом правового регулирования в муниципальном праве России как отрасли права являются отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправления, то под институтом муниципальной службы стоит понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с поступлением на службу, поощрением, прохождением, отставкой соответствующих служащих.

Следовательно, в любой общественной системе большое значение для обеспечения ее оптимальной жизнедеятельности имеет личный потенциал и компетентность кадров, которые непосредственно осуществляют управление.

В настоящее время в рамках муниципального законодательства создана оптимальная правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих, требования, предъявляемые к ним, и в целом основные характеристики организации и функционирования муниципальной службы. На федеральном уровне муниципальная служба регулируется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1>. Субъекты Российской Федерации в развитие положений обозначенного Закона приводят в соответствие свои нормативные правовые акты, касающиеся муниципальной службы.

<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

Несмотря на наличие значительного количества нормативных правовых актов, существуют некоторые проблемы в организации муниципальной службы и ее прохождении.

Учитывая, что в течение ближайших десяти лет произойдет высвобождение более половины муниципальных служащих, замещающих ключевые должности, если не будут приняты действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, у муниципалитетов возникнут большие трудности из-за невозможности замещения этих должностей следующим поколением муниципальных служащих, не имеющих достаточного опыта работы на муниципальной службе и необходимой квалификации. К тому же в стране сохраняется тенденция увеличения числа муниципальных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности <2>.

<2> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007. С. 59.

В целях решения данных вопросов глава 8 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" регламентирует организацию кадровой работы в муниципальном образовании в части подготовки муниципальных служащих, что, по нашему мнению, невозможно только силами муниципального образования, необходима поддержка государства. Закрепление вопросов подготовки муниципальных служащих в федеральном законе на сегодняшний день не обеспечено необходимой базой образовательных учреждений, созданием учебных стандартов, качественных образовательных программ и методического обеспечения подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области муниципального управления <3>. Необходимо принятие на федеральном уровне нормативных актов, направленных на развитие муниципальной службы, в которых бы нашли отражение вопросы подготовки муниципальных служащих.

<3> См.: Алферов А., Знаменская К., Кодина Е., Мирзалиев М., Юркова С., Широков А. Научно-методическое обеспечение процесса профессиональной подготовки и повышения квалификации специалистов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по специальностям "Государственное и муниципальное управление" и "Муниципальное право" // Муниципальная власть. 2007. N 2. С. 49 - 54.

Изменения, происходящие в законодательстве о муниципальной службе, позволяют сказать о повышении статуса муниципального служащего. В частности, в ст. 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" особо закрепляется принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Данное положение ставит на один уровень статус государственного и муниципального служащего.

Далее стоит отметить, что впервые на федеральном уровне в ст. 8 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" определяется классификация должностей муниципальной службы, подразделение их на группы, но при этом к регулированию законом субъекта Российской Федерации отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей), предъявляемых к соответствующим должностям. При этом сами квалификационные требования (ст. 9 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Получается, что в каждом субъекте Федерации могут быть установлены свои типовые квалификационные требования для муниципальных должностей муниципальной службы. Результатом таких установлений может стать невозможность для муниципального служащего равнозначного перехода или поступления на муниципальную должность, например в случае его переезда из одного субъекта Федерации в другой.

Таким образом, могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, обозначенные в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ.

• не разработаны методики отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений служащих;
• не обеспечена должная оплата труда и набор необходимых социальных льгот, стимулирующих высокопрофессиональный управленческий труд и гарантирующих престижность положения муниципального служащего;
• реально не обеспечена внешняя и внутренняя социальная защита служащего. Необходимо обязательно предусмотреть юридическую защищенность: в нашем законодательстве не содержатся нормы для защиты муниципального служащего со стороны органов местного самоуправления, в чью пользу он осуществлял деятельность, в результате которой был нанесен ущерб;
• отсутствуют методики оценки труда и продвижения по служебной лестнице в соответствии с общественно значимыми результатами. Данное право даже не закреплено в ст. 11 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", где перечисляются основные права муниципального служащего;
• необходимо обязательно дифференцировать статус муниципального служащего в зависимости от уровня образования, наличия ученой степени и ученого звания, стремления повышать образовательный уровень, а также желания передавать его другим служащим.

Подводя итог вышесказанному, стоит заметить, что, несмотря на серьезные изменения законодательства о муниципальной службе, остаются нерешенными отдельные проблемы, решение которых поднимет не только престиж муниципальной службы и муниципального служащего, но также привлечет на муниципальную службу квалифицированных специалистов.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет государственного и муниципального управления

Специальность 080504.65 «Государственное и муниципальное управление»

Кафедра менеджмента государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Система муниципального управления»

Муниципальная СЛУЖБА : задачи, функции, оценка эффективности

Студент _____________________ Г.А. Равинская

Группа подпись

143 _____________________

дата

Научный руководитель _____________________ А.В. Шуляева

К.соц.н., доц. подпись

_________________

дата

Хабаровск 2010

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………......………….......
1 Муниципальная служба как особый вид службы РФ…………………………………………………………………………….
1.1 Возникновение института муниципальной службы……………………
1.2 Понятие и признаки муниципальной службы………………………….
1.3 Задачи и функции муниципальной службы…………………………….
1.4 Правовое регулирование муниципальной службы РФ………………..
2 Правовой статус муниципального служащего…..
2.1 Муниципальная должность: понятие, виды………………………….....
2.2 Права и обязанности муниципального служащего……………………. 2.3 Условия прохождения муниципальной службы………………………..
3 Профессиональная подготовка муниципальных служащих: проблемы и пути решения………………….
3.1Инновации в профессиональной подготовке муниципальных служащих…………………………………………………………………..
3.2 Кадровая политика муниципальной службы: новые подходы………..
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………………………….
СПИСОК использованных ИСТОЧНИКОВ и литературы ...........................................................................................
ПРИЛОЖЕНИЯ ……………………………………………………………….

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. В условиях становления и развития российской государственности и формирования гражданского общества становится все более актуальной потребность в создании эффективной и действенной системы управления общественными процессами в стране. Это является основной целью административной реформы, одной из задач которой стало проведение коренных преобразований в системе местного самоуправления. Концепция административной реформы исходит из того, что общество и государство призваны решать задачи обеспечения интересов и потребностей граждан, опираясь в том числе и на возможности местного самоуправления, являющегося непосредственной формой народовластия.

В системе местного самоуправления муниципальная служба выступает организационным механизмом осуществления социально-экономических преобразований на местном уровне, где происходят практически все процессы жизнедеятельности человека, удовлетворяются его основные жизненно важные интересы. В этом отношении муниципальная служба является связующим звеном между государством и гражданским обществом. Это определяет ее институциональные особенности и основное предназначение – обеспечение реализации целей и функций государства по всем вопросам социального и экономического управления на местном уровне.

В последние годы значительно изменились место и роль муниципальной службы в системе управления общественными процессами. Муниципальная служба стала самостоятельным институтом в системе социального управления, сохранив при этом свои специфические отличия в осуществляемой ею на местном уровне управленческой деятельности. Она дистанцирована от собственно государственного управления, но призвана выполнять, в том числе, и его функции, которые государство делегирует на местный уровень согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, муниципальная служба стала важным элементом системы управления общественными процессами. Ее функциональное состояние, эффективность взаимодействия с другими институтами государства и общества, кадровый потенциал, уровень профессионализма и социальной ответственности муниципальных служащих, их отношения к своему делу существенно влияют на результаты проводимых государственных и общественных преобразований. Это актуализирует вопросы развития муниципальной службы как особого института в системе властных отношений.

Тема исследования актуальна также потому, что современный этап развития местного самоуправления в России еще не дал достаточного опыта для научного обобщения. В большей степени проблемы становления и развития муниципальной службы рассматривались с сугубо практической стороны – организационной, экономической, административно-территориальной и т.п. Поэтому, с научной точки зрения, представляется целесообразным всестороннее изучение проблем муниципальной службы, рассмотрение ее как особого социально-управленческого феномена современной реальности, активно влияющего на все процессы, происходящие в российском обществе.

Анализ изученных источников и литературы. Среди современных отечественных авторов вопросы местного самоуправления разрабатываются в трудах А.Н. Аверина, В.И. Васильева, А.Г. Воронина, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Л.А. Калиниченко, В.С. Нечипоренко, В.И. Патрушева, В.Б. Слатинова, А.А. Уварова, и др. В их исследованиях нашли отражение политические, правовые, организационные, экономические, социальные, кадровые и другие проблемы местного самоуправления и муниципальной службы.

В последние годы был издан ряд научных трудов по муниципальному праву, изучение которых стало весьма важным в разработке проблемы функционирования и развития современной муниципальной службы. Среди них работы П.П. Макагонова, Е.А. Незнамовой, К.Б. Норкина.

В научных трудах А.К. Конькова, Б.Т. Пономаренко, Л.В. Прибытковой и др. раскрыты проблемы профессионального развития и совершенствования деятельности муниципальных служащих.

Место и роль различных институтов управления в российском обществе, в том числе и таких, как государственная и муниципальная служба, их положение в качестве связующего звена между государством и гражданским обществом рассматриваются в работах Л.А.Василенко, З.М.Зотовой, В.С.Карпичева, В.С. Комаровского, И.Н.Панина, В.И.Патрушева, А.И.Турчинова, Н.И.Мироновой, Н.Н. Шуваловой и других авторов, изучающих проблемы формирования, сущности и роли гражданского общества в России, взаимодействия и взаимосвязи социального государства и гражданского общества.

Цель исследования – выявить особенности муниципальной службы в Российской Федерации, ее роль и место в обществе и государстве и определить основные направления совершенствования данного института.

Исходя из поставленной цели, были определены следующие задачи :

проанализировать историю возникновения института муниципальной службы, его понятие и характерные признаки;

определить задачи и функции муниципальной службы, ее правовое регулирование;

раскрыть правовое положение муниципальных служащих;

выявить условия и порядок прохождения муниципальной службы в РФ;

проанализировать проблемы профессиональной подготовки муниципальных служащих и установить пути их решения.

Провести анализ процесса развития кадрового потенциала муниципальной службы.

Объектом исследования является муниципальная служба в Российской Федерации.

Предмет исследования – особенности возникновения и развития муниципальной службы как особого вида службы в РФ, ее место и роль в современной системе управления.

Теоретико-методологическую основу исследования составили принципы, методы, подходы ряда наук, такие, как методы анализа и синтеза, формально-юридический метод, контент-анализ, системный и конкретно-исторический подход, структурно-функциональный анализ и др.Использование системного подхода в курсовой работе позволяет исследовать муниципальную службу в неразрывной взаимосвязи с происходящими в обществе и государстве социальными процессами.

Особую роль в исследовании играет социологический подход к изучению происходящих в местном самоуправлении процессов, который дает возможность в комплексе исследовать рассматриваемую проблему с использованием эмпирических социологических данных, дающих необходимый материал для теоретических обобщений.

Эмпирическая база курсовой работы основывается на использовании Конституции и федеральных законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, нормативных и правовых актов федеральных и региональных органов власти и другие документы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления. Важными источниками при разработке темы курсовой работы стали опубликованные с начала 90-х гг. сборники нормативных документов о муниципальной службе, статистические данные о составе государственных и муниципальных служащих Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, а также научные труды и публикации в периодических изданиях по проблемам становления, функционирования и развития муниципальной службы органов местного самоуправления в современной России.

Практическая значимость. В данной курсовой работе систематизированы знания по теории и практике исследований института муниципальной службы. В практическом плане работа может быть использована в системе экономического и правового образования при выступлении студентов перед аудиторией и экспертной комиссией, в деловых играх, презентациях, студенческих научных конференциях.Задачи и функции муниципальной службы ……………………………….11 1.3. Принципы муниципальной службы ……………………………………….13 Глава II. Прохождение муниципальной службы ...

Муниципальная служба в системе местного самоуправления

Реферат >> Менеджмент

Квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования... должности муниципальной службы , с критериями оценки исполнения должностных... муниципальной службы , определены ее задачи , роль и основные функции ...

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе

Книга >> Право, юриспруденция

И муниципальной службе . Пособие подготовлено в целях повышения эффективности деятельности... должности гражданской службы , с критериями оценки эффективности исполнения должностных... учетом обеспечения задач и функций государственного или муниципального органа (...

Оценка эффективности финансового контроля в организации

Реферат >> Финансы

Использование государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, ... служб . Аудиторская проверка направлена на оценку ... задачи , функции . // Финансы. – М., 2001. - №12. – c. 24-26. Нестеренко Т.Г. Казначейская система как инструмент эффективности ...

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СЕВЕРО-КАВКАЗКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕНОЙ СЛУЖБЫ»

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Курсовая работа

Организация муниципальной службы в условиях модернизации законодательства (на материалах г.Ростова-на-Дону)

Ростов-на-Дону 2010 год

Введение ………………………………………………………………………..…………….….3

I.

1.1.Местное самоуправление как источник муниципальной службы ….………………....…6

1.2. Понятие муниципальной службы. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе.………………..………………………………..……………...……...10

II. Особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону: проблемы, перспективы развития

2.1. Организация муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в соответствии с нормами нового законодательства…………………………………………………………………...…..17

2.2. Проблемы и тенденции развития института муниципальной службы ………….…..…23

Заключение …………………………………………………………………………................27

Список литературы ……………………………………………………………..………..…..28

Введение

С начала 90-х гг. законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного устройства современной и будущей России. Одним из наиболее спорных вопросов является судьба местного самоуправления в Российской Федерации. На реформу местного самоуправления возлагаются большие надежды, поскольку от степени развития местного самоуправления зависит решение задач повышения жизненного уровня населения, реализации национальных социальных проектов, развития предпринимательства, особенно среднего и мелкого, укрепления демократических основ государственной и муниципальной власти. Качество работы органов местного самоуправления, в конечном счете, напрямую зависят от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений реформирования местного самоуправления становится реформирование муниципальной службы.

Обобщение и анализ научной литературы по этой проблематике свидетельствуют о том, что вопросы формирования муниципальной службы не получили должного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание к ним современных авторов. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий. В постсоветский период эта тема затрагивалась, в основном, в контексте рассмотрения проблем государственной службы, местного самоуправления, административных, трудовых правоотношений и т.д.

Для правильного понимания и оценки особенностей муниципальной службы важное значение имеет уяснение и раскрытие перемен, произошедших в системе местной власти за последние десятилетия. Значительный вклад в разработку вопросов организации и функционирования местных органов государственной власти внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, В.И. Васильев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Я.Н. Уманский и др. Работы этих ученых позволяют выделить тенденции развития местной власти в нашей стране, определяющие во многом возникновение и развитие института муниципальной службы.

Повышенный интерес отечественных ученых к теме муниципальной службы стал заметен после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, статья 12 которой организационно обособила местное самоуправление в системе публичной власти. Появились первые монографии, учебники и учебные пособия, содержание которых продолжило вектор развития муниципальной службы как комплексного правового института.

И все же, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими правоведами, учёными, исследователями теме муниципальной службы, ее позиционированию в системе местного самоуправления специального исследования проблем теории и практики муниципальной службы осуществлено не было. И сегодня наблюдается множество нерешённых проблем в этой области: проблема правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне, отсутствие механизма реализации прав и возможностей населения, слабая подготовленность управленческих кадров.

Особая актуальность темы, вызванная необходимостью совершенствования местного самоуправления в нашей стране, обусловила постановку цели и задач, структуру курсовой работы. Целью курсовой работы является анализ теоретических основ и современного состояния муниципальной службы в условиях модернизации законодательства.

Для достижения поставленной цели в ходе анализа предполагается решение следующих задач:

· Показать, как соотносятся понятия «муниципальная служба» и «местное самоуправление»;

· Провести сравнительный анализ двух Федеральных законов: «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998г. №8-ФЗ и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ;

· Определить особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в условиях нового законодательства;

· Проанализировать возможные проблемы и перспективы развития муниципальной службы на современном этапе.

Объектом курсовой работы является муниципальная служба как институт, как особый вид публичной власти.

Предметом – новые аспекты организации муниципальной службы в условиях модернизации законодательства.

Основные методы, используемые при изучении объекта и предмета:

Общенаучный диалектический метод;

Анализ нормативно-правовой базы, в частности Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ;

Анализ социологической литературы соответствующей тематики;

Метод системного анализа.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, содержащих по 2 параграфа, заключения и списка литературы. Библиография включает 9 источников. Работа изложена в 28 страницах.

I . Теоретико-методологические аспекты муниципальной службы как вида публичной службы

1.1.Местное самоуправление как источник муниципальной службы

Термин «муниципальная служба» сравнительно новый для российского законодательства. Понятие, содержание, виды муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. После принятия в 90-х годах законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о профессиональном управленческом аппарате органов местного самоуправления, о правовом статусе муниципальных служащих и особенностях прохождения службы.

Местное самоуправление рассматривается как форма, обеспечивающая регулирование социально-экономических, политических отношений в регионе, а муниципальная служба, как социальная технология, направленная на устойчивую, эффективную защиту интересов местных сообществ, как средствами рациональной бюрократии, так и новыми для российской практики моделями службы, основанными на бихевиористских (поведенческих) принципах, выражающихся в категориях: творчество, новаторство.

Муниципальная служба как институт публичной власти является организационным ядром местного самоуправления. Поэтому государство зачастую помимо прямых использует также косвенные методы влияния на муниципальную службу – через регулирование местного самоуправления.

В 2003-2008 гг. осуществлено реформирование системы местного самоуправления, сложившейся в середине 90-х гг. прошлого века. Исходя из концепции административной реформы, был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. Согласно новому закону местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Функционирование муниципальной службы вытекает из целей и задач местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, оказание социальных услуг и т.д.

При осуществлении своих полномочий муниципальные служащие обязаны опираться на принципы местного самоуправления, т.е. коренные начала и идеи, лежащие в основе его организации. Важнейшие принципы местного самоуправления закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления:

· Принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения;

· Принцип организационного обособления местного самоуправления;

· Принцип ответственности органов местного самоуправления перед населением;

· Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

· Принцип законности в организации и деятельности местного самоуправления;

· Принцип гласности.

При становлении муниципальной службы нельзя не учитывать особенности менталитета населения. Мировой исторический опыт свидетельствует о том, что муниципальная служба любой страны – уникальное, неповторимое явление. Собственный исторический опыт убеждает нас в том, что идея местного самоуправления возрождается в период кризиса государства: земское самоуправление 1864г. и отказ от него после Октябрьской революции 1917г., и возрождение института местного самоуправления в 90-е гг. XX века. Вопрос лишь в том, насколько адекватно на сегодняшний день состояние системы местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия. Близость муниципальной службы современной и дореволюционной России по организации и содержанию состоит в том, что тогда и теперь муниципальная служба складывалась в условиях перехода к рыночным отношениям, децентрализации государственной власти. Развитое местное самоуправление, беря на себя повседневные заботы о социальной жизни граждан, позволяло государству сосредоточить усилия на общих проблемах страны.

Мировой и отечественный опыт свидетельствует о том, что муниципальная служба может успешно функционировать лишь при условии государственных гарантий местному самоуправлению. При этом различают общие и правовые гарантии.

Система общих гарантий включает организационно-политические, экономические, социальные и духовные гарантии.

В числе организационно-политических гарантий местного самоуправления особо стоит выделить демократический характер политического режима в стране. Именно поэтому об институте местного самоуправления мы начинаем говорить, начиная лишь с 90-х гг., когда новой Конституцией были провозглашены демократические основы. Развитию местного самоуправления способствует также ограничение сферы деятельности государства, децентрализация государственной власти, идеологический и политический плюрализм, развитие партийной системы, что следует из демократического характера политического режима.

Приоритетное значение в современных условиях приобретают экономические гарантии местного самоуправления – наличие муниципальной собственности, разработка и реализация общих планов социально-экономического развития муниципального образования и т.д.

Сегодня особо актуальны социальные гарантии, которые предусматривают развитие социальной структуры общества, укрепление позиций среднего класса, формирование институтов гражданского общества.

Важную роль играют также духовные гарантии, т.е. система духовных ценностей, которая отражает менталитет народа, ориентирует людей на активное участие в местном самоуправлении, гарантирует их защиту от злоупотреблений властью, обеспечивает гласность.

К блоку правовых гарантий местного самоуправления, закреплённых в законодательстве, относятся: запрет на ограничение конституционных прав местного самоуправления; обязательность решений, принятых путём волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления; обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления и его должностных лиц органами государственной власти; судебная защита местного самоуправления и т.д.

Таким образом, муниципальная служба является организационным элементом системы местного самоуправления. Её понятие, содержание, становление определяется сущностью и особенностями местного самоуправления, гарантиями государства местному самоуправлению, принципами их функционирования, менталитетом населения, а также государственным регулированием в области местного самоуправления.

1.2. Понятие муниципальной службы. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе.

Старт к формированию института муниципальной службы в нашей стране был дан проводимой с начала XXI века административной реформой, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления.

Рассмотрим организационное и правовое становление института муниципальной службы в условиях изменяющегося законодательства.

Впервые термин «муниципальная служба» введен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусмотрел осуществление ее регламентирования федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В развитие этой нормы был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который раскрыл понятие муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального служащего. Указанный Федеральный закон носит рамочный характер, предоставляя субъектам Российской Федерации широкие полномочия в дальнейшем законодательном регулировании этого вопроса. Поэтому существующие различия в региональном законодательстве в данной сфере привели к различиям в статусе муниципальных служащих.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», практически являющийся новой редакцией Федерального закона N 154-ФЗ, раскрыл необходимость изменений в законодательстве о муниципальной службе. Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Для реализации данного принципа необходим был единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов Российской Федерации, что невозможно было осуществить на базе Федерального закона N 8-ФЗ. Соответственно не представлялось возможным организовать муниципальную службу в соответствии с новыми требованиями федерального законодательства.

В связи с этим возникает необходимость в принятии Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ. Анализируя этот закон в целом, следует отметить главное его отличие от Федерального закона N 8-ФЗ, которое заключается в более унифицированном подходе к организации муниципальной службы во всех субъектах Российской Федерации, что следует даже из названия.

Муниципальная служба представляет собой специфический вид трудовой деятельности, поскольку она призвана обеспечивать полномочия органов местного самоуправления. Поэтому требуется особый подход в её законодательном регулировании. Такой подход состоит в распространении на муниципального служащего помимо Закона о муниципальной службе, также норм трудового законодательства. Он был использован и в Федеральном законе №8-ФЗ, практика доказала его целесообразность и удобство правоприменения.

Само понятие «муниципальная служба» не претерпело существенных изменений. В Федеральном законе №8-ФЗ она трактуется как «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». А Федеральный закон №25-ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».

Таким образом, новый закон конкретнее раскрывает определение должности муниципальной службы, что следует отметить в качестве положительного момента, поскольку при применении на практике аналогичной нормы Федерального закона N 8-ФЗ зачастую возникали проблемы с ее толкованием.

К муниципальным служащим Федеральный закон N 8-ФЗ относит лиц, замещающих муниципальные должности только в органах местного самоуправления. Федеральный закон №25-ФЗ содержит в этой части новое положение: муниципальными должностями являются также должности в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Сделано это с учетом норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Избирательная комиссия по своей правовой природе не является органом местного самоуправления, что и закреплено указанным Федеральным законом. Для того чтобы определить статус избирательной комиссии муниципального образования, предусмотрено, что она является муниципальным органом, а сотрудники его аппарата - муниципальными служащими.

В Федеральном законе №25-ФЗ значительно регламентирован процесс поступления на муниципальную службу, содержатся положения, регулирующие аттестацию служащих, проведение которой Федеральный закон №8-ФЗ не предусматривал. Новацией также является введение главы, устанавливающей перечень вопросов, которые составляют кадровую работу в муниципальном образовании, главы, определяющей порядок ведения личного дела и порядок обработки персональных данных муниципального служащего. Эти нормы обеспечивают чёткость в организации работы с муниципальными служащими.

В Федеральном законе №25-ФЗ значительно расширен перечень ограничений и запретов, но исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий получил право выполнять иную оплачиваемую работу, однако при этом должно быть соблюдено важное условие: в данном случае не должна иметь место личная заинтересованность муниципального служащего, которая влияла бы на результаты исполнения им служебных обязанностей.

Предельный возраст для замещения должности муниципальной службы увеличен с 60 до 65 лет.

Федеральный закон №25-ФЗ определяет право субъектов Российской Федерации осуществлять регулирование муниципальной службы в отдельных вопросах: утверждение реестра должностей муниципальной службы, установление соотношения должностей гражданской службы субъекта и должностей муниципальной службы, утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, типового контракта с главой местной администрации, типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих.

Федеральный закон №25-ФЗ, так же, как и Федеральный закон №8-ФЗ закрепляет основные принципы муниципальной службы. Принцип означает «начало», «основу» и рассматривает объективную обусловленность проявлений.

Принципы муниципальной службы - это «... отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы».

Рассмотрим правовые принципы муниципальной службы, закреплённые в ст.4 Федерального закона №25-ФЗ:

1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения.

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.

Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе.

5. Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих.

Он основывается, прежде всего, на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.

6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Поэтому особенно важным является налаживание обратной связи между населением муниципального образования и созданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции

8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение и т.п.

9. Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Ответственность является необходимым условием функционирования любого публичного института, которым, как было указано выше, является и муниципальная служба. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей является дисциплинарным проступком и влечет применение к нему мер дисциплинарной ответственности (ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").

10. Принцип внепартийности муниципальной службы

Суть данного принципа заключается в том, что муниципальная служба, как публичная организация, должна быть свободна от контроля отдельных политических организаций и движений. Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Как мы видим, в Федеральном законе №25-ФЗ изъяты два ранее узаконенных принципа муниципальной службы: принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих и принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

Подводя итог сравнительному анализу Федерального закона № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», можно сделать вывод о том, что в целом федеральное законодательство в рассматриваемой сфере развивается позитивно и учитывает как сложившуюся правоприменительную практику, так и смежные отрасли законодательства.

Но можно выделить и некоторые его недостатки. Например, многие учёные признают несоответствие нормы законодательства: принцип равного доступа граждан к муниципальной службе не прописан в Конституции, тогда как доступ к государственной службе указан. Также во многих муниципальных образованиях, особенно в сельских поселениях, не соблюдается принцип профессионализма и компетентности граждан. На решение этой проблемы необходимо усиленно направлять программы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

II . Особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону: проблемы, перспективы развития

2.1. Организация муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в соответствии с нормами нового законодательства

После принятия 2 марта 2007г. Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ в регионах начался активный процесс по разработке и принятию своих законодательных актов во исполнение нормы, содержащейся в законе: правовое регулирование муниципальной службы осуществляется не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы исторические и иные местные традиции, конкретизирующих нормы федерального закона с учётом местных традиций и особенностей.

В частности законы субъектов РФ определяют типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, а на их основе муниципальными правовыми актами устанавливаются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В Ростовской области правовое регулирование муниципальной службы осуществляется посредством:

· Федерального закона от 02.03.07 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

· Областного закона от 09.10.2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области»;

· Областного закона от 09.10.2007 № 787-ЗС «О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области»;

· Постановления Администрации Ростовской области от 29.12.2007 № 560 «О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих»;

· Решения коллегии Администрации области № 75 от 25.07.05 «О согласовании методических рекомендаций по определению штатной численности и формированию организационных структур исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Ростовской области».

Федеральным законодательством определены такие основополагающие аспекты организации и функционирования института муниципальной службы, как непосредственно понятие муниципальной службы, принципы, определение должности муниципальной службы, права, обязанности, ограничения и запреты, порядок прохождения аттестации муниципальных служащих. Как уже было сказано, муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Должности муниципальной службы – должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям.

В Ростовской области на различных должностях муниципальной службы трудится более 11,5 тыс. человек, в обязанности которых входит ежедневное решение актуальных вопросов социально-экономического развития муниципальных образований.

Федеральным законодательством устанавливается особый порядок замещения должностей муниципальной службы в части «Основных квалификационных требований для замещения должности муниципальной службы» с оговоркой, что каждый субъект самостоятельно конкретизирует квалификационные требования с учётом местных особенностей.

Согласно ст. 5 Областного закона «О муниципальной службе в Ростовской области» № 786-ЗС к высшим, главным, ведущим, старшим и младшим должностям муниципальной службы предъявляются следующие типовые квалификационные требования:

1. высшее профессиональное образование;

2. знание Конституции Российской Федерации, Устава Ростовской области, устава муниципального образования, а также федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области, муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующую сферу деятельности;

3. профессиональные навыки руководства подчиненными структурными подразделениями, оперативного принятия и реализации управленческих решений, взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления и иными организациями; и т.д.;

4. стаж муниципальной или государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) не менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее шести лет – для замещения высших должностей муниципальной службы, не менее трех лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет – для замещения главных должностей, не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет – для замещения ведущих должностей. Для замещения старших и младших должностей стаж не учитывается.

В ходе реализации реформы местного самоуправления в Ростовской области полномочия органов местной власти существенно расширились, что повлекло увеличение штатной численности муниципальных служащих и изменение структуры местных органов власти.

В связи с этим решением коллегии Администрации Ростовской области № 75 от 25.07.05 разработаны методические рекомендации по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления области.

В содержательном плане данная методика базируется на использовании различных оценочных критериев. Так, численность аппаратов местных администраций увязывается в методике с численностью населения муниципальных образований. Штатная численность муниципальных финансовых органов с такими показателями, как доходы и расходы местного бюджета, количество бюджетополучателей.

Пристальное внимание следует уделять принципу профессионализма и компетентности муниципальных служащих, поскольку от этого зависит эффективное функционирование органов местного самоуправления.

Сегодня в условиях активного развития IT-технологий, большое значение принимает создание в 2008г. Администрацией Ростовской области совместно с Северо-Кавказской академией государственной службы информационно-образовательного портала подготовки кадров государственного и муниципального управления.

Информационно-образовательный портал подготовки кадров государственного и муниципального управления Ростовской области - централизованное хранилище информации с разграничением прав доступа на уровне областных органов исполнительной власти и муниципальных образований области.

Портал представляет государственным и муниципальным служащим области широкие возможности: прохождения переподготовки и повышения квалификации на дистанционной основе, создания и ведения единой базы данных образовательных программ по различным тематическим направлениям, возможность коллективного общения для решения актуальных вопросов, возникающих в процессе профессиональной деятельности. Посредством информационно-образовательного портала государственные и муниципальные служащие области могут осуществлять тематический поиск учебных программ российских вузов для прохождения обучения.

Использование технологий дистанционного обучения – одно из приоритетных направлений работы Интернет-портала. В настоящее время на нем размещены 9 учебно-методических комплексов дистанционного обучения государственных и муниципальных служащих области.

Специалисты местных администраций, не выезжая за пределы муниципальных образований, посредством видеосвязи с Администрацией области, получают всю необходимую информацию по вопросам организации процесса дистанционного обучения, работают на портале, проходят тестирование, по результатам которого получают удостоверения о повышении квалификации.

По словам ректора Северо-Кавказской академии государственной службы В.В. Рудого, применение информационно-образовательного портала дает серьезный положительный эффект:

1. Повышение оперативности в разработке и реализации учебных программ переподготовки и повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления;

2. Сокращение расходов на обучение государственных и муниципальных служащих от 5 до 15 раз;

3. Увеличение контингента обучаемых минимум в 10 раз при неизменной материально-технической базе вуза.

В 2008 году по инициативе СКАГС стал применяться ещё один способ повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления Ростовской области – режим видеообучения. В результате процесс дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих области превратился в сложную, многоступенчатую схему, сочетая в себе элементы очного традиционного обучения слушателей с инновационными подходами к получению знаний в режиме удаленного доступа.

Рассмотрев организацию муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону, можно сделать вывод о том, что законодательство области развивается позитивно в рамках федерального законодательства, поддерживая и конкретизируя основные его нормы. После принятия Федерального закона №25-ФЗ в области был издан ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в области муниципальной службы, в частности, Областной закон от 09.10.2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», Областной закон от 09.10.2007 № 787-ЗС «О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области». Также в г.Ростове-на-Дону активно реализуются программы профессиональной подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы с использованием современных информационных технологий, что способствует повышению оперативности в разработке учебных программ и значительной экономии средств на их реализацию.

2.2. Проблемы и тенденции развития института муниципальной службы

Институт муниципальной службы является ядром местного самоуправления, поскольку от профессионального исполнения полномочий муниципальными служащими зависит эффективное решение вопросов местного значения, а соответственно и эффективное функционирование органов местного самоуправления.

Сложившееся на сегодня состояние муниципальной службы характеризуется наличием ряда типичных проблем, противоречий и негативных тенденций. Снижается уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, не хватает молодых специалистов, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно падает престиж муниципальной службы как вида профессиональной деятельности, что связано не только с низким уровнем оплаты труда, но и с нестабильным положением муниципальных служащих вследствие постоянных структурных преобразований. В результате квалифицированные экономисты и юристы, как правило, выбирают работу в коммерческом секторе.

Повышение эффективности государственного и муниципального управления является одной из приоритетных целей административной реформы в Российской Федерации.

Об этом заявил Сергей Нарышкин, открывая в апреле 2007 г. в Казани круглый стол на тему "Федеративный опыт и особенности реализации административной реформы в субъектах РФ". Из важнейших задач, которые предстоит решить в рамках реформы, он выделил «введение механизма ответственности государственных и муниципальных служащих за результаты своей работы».

Обеспечение отношений ответственности в государственном и муниципальном управлении составляет актуальнейшую проблему.

Ответственность - явление общесоциальное, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Мера ответственности связана с пониманием личностью социальных последствий своих действий и поступков, ее волевым отношением к ним

Для чиновника вышеназванные черты ответственности приобретают особый характер, поскольку очень многие поступки и действия «слуг народа» порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей.

Согласно Федеральному закону № 25-ФЗ объектом ответственности муниципальных служащих могут выступать:

Закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты;

Определенное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в целом.

Поэтому при принятии решения перед муниципальным служащим всегда встает проблема выбора приоритетов или предпочтений.

Следует отметить, что для России одной из важнейших задач на современном этапе в ходе административных реформ является формирование профессиональной этики государственных и муниципальных служащих, что неотделимо от работы по повышению их компетентности и общего уровня профессионального развития. По мнению старшего преподавателя ГОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет» Г.М. Шамаровой, чтобы добиться желаемых результатов, необходимо:

Во-первых, определить основы профессиональной этики в государственном и местном управлении;

Во-вторых, зафиксировать моральные стандарты и нормы поведения в Этическом кодексе государственной и муниципальной службы;

В-третьих, создать систему поддержки этому кодексу, избегая прямого диктата и проводя гибкую политику с использованием социально-психологических методов воздействия на работников органов государственной власти и местного самоуправления.

Ещё одной, на мой взгляд, концептуальной проблемой муниципальной службы в России, которая обсуждалась на круглом столе «Интеллектуальный фундамент эффективной власти» в Москве 27 мая 2005г., является традиционный консерватизм мышления, в том числе и руководящих муниципальных кадров, отторжение неординарных идей, предложений, особенно в сфере управления. Это тот груз прошлого, который тянет муниципальную службу назад. По данным исследований, которые приводили участники круглого стола среди муниципальных служащих только 2% имеют профессиональное управленческое образование, многие из них учились давно и не получили необходимых знаний в высших учебных заведениях разного профиля и не представляют в совокупности современной управленческой команды. Муниципальная служба должна стать системой, открытой к инновациям, должна поддерживать дух творческой атмосферы сообщества, совместного восприятия и поиска новых идей собственного развития, выращивания управленцев-менеджеров новой генерации. В решении этих задач неоценимую помощь местным сообществам должна оказать муниципальная наука, которая способна сегодня предложить современные методы формирования инновационного стиля мышления, неординарного поведения руководящих кадров в постоянно меняющейся обстановке.

Таким образом, чтобы поднять престиж муниципальной службы, необходимо и дальше развивать все ее направления в комплексе. Это касается и совершенствования управленческой структуры, и повышения кадрового потенциала, воспитания кадров, способных мыслить неординарно, быстро ориентироваться в меняющихся условиях. Профессионализм муниципальных служащих, прозрачность деятельности органов местного самоуправления призваны повысить доверие граждан к власти на местах, привлечь их к участию в управлении территорией.

Заключение

В курсовой работе я исследовала новые аспекты организации муниципальной службы в условиях развития законодательства, как федерального, так и регионального (Ростовской области), а также предприняла попытку рассмотреть основные проблемы, возникающие в процессе функционирования муниципальной службы.

Развитию законодательства о муниципальной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем государстве.

С принятием в 1993г. Конституции Российской Федерации кардинально изменились структура и функции органов публичной власти, роль органов местного самоуправления, в связи с чем активизировался интерес к институту муниципальной службы. С этого периода можно наблюдать позитивные изменения в области регулирования местного самоуправления и муниципальной службы: получили развитие вопросы, определяющие категорию «муниципальная служба», «должность муниципальной службы», принципы муниципальной службы, порядок замещения должностей и прохождения муниципальной службы.

Но, к сожалению, в юридической науке по сравнению с государственной муниципальной службе уделяется второстепенное значение, что возможно и служит причиной торможения в развитии правового регулирования этого института. Поэтому муниципальная служба, несомненно, нуждается сегодня в самостоятельном комплексном исследовании.

Список литературы

1. Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695;

2. Федеральный закон №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. Ст. 224;

3. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822;

4. Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»//Российская газета. 2007. 7марта;

5. В.В. Рудой «Дополнительное профессиональное образование кадров государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, пути решения»;

6. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления//Журнал «Управленческое консультирование»,№2, 2001г.;

7. Г.М.Шамарова «Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования»//Журнал «Трудовое право», №12, 2007г.;

8. Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. Справочное пособие. М: Дело и сервис, 2002г.;

9. http://www.donland.ru/news.asp?Id=10242.

Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления//Журнал «Управленческое консультирование»№2, 2001г.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822.

Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695.

Федеральный закон №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. Ст. 224.

Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. Справочное пособие. М: Дело и сервис, 2002г. – С.97.

Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»//Российская газета. 2007. 7марта.

См. там же.

Http://www.donland.ru/news.asp?Id=10242

В.В. Рудой «Дополнительное профессиональное образование кадров государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, пути решения»

Г.М.Шамарова «Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования»//Журнал «Трудовое право», №12, 2007.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Наквасина Галина Алексеевна. Муниципальная служба в Российской Федерации (Проблемы конституционно-правового регулирования) : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2001 142 c. РГБ ОД, 61:01-12/595-X

Введение

Глава I. Институт муниципальной службы в системе местного самоуправления

1. Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы 14

2. Понятие и виды муниципальных должностей 33

3. Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих 53

Глава II. Основные направления развития института муниципальной службы

1. Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы 78

2. Некоторые проблемы регулирования муниципальной службы в субъекте Российской Федерации 96

3. Проблемы формирования института муниципальной службы 106

Заключение 124

Список использованной литературы 129

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества, сложный и противоречивый, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования властных институтов, но и разработки теоретических и прикладных аспектов их эффективного функционирования. В связи с формированием местного самоуправления большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права, укрепления института муниципальной службы.

Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года, ратифицированной Государственной Думой Российской Федерации 20 марта 1998 года1, и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается. К тому же, несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, проявление которых составляет смысл функционирования местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях заметного снижения уровня государственного управления использовать возможности формирующегося муниципального института власти, опереться на основной потенциал демократии - гражданскую инициативу и ответственность людей, проявления свободной самоорганизации населения, действенное муниципальное нормотворчество, соответ-ствующее конституционным параметрам.

Противоречивое состояние проблемы обусловлено многими причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых представлений, оставшихся от прошлого. Кроме того, сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияют и низкий уровень правосознания, слабая подготовленность управленческих кадров.

Многие муниципальные служащие оказались слабо подготовленными для работы в современных условиях, так как их знания, умения и навыки сформировались в иной общественной среде, требовавшей иных общекультурных, профессиональных и личностных качеств. Утвердившийся ранее стереотип поведения и профессиональной деятельности во многом является сдерживающим фактором.

Образовавшийся дефицит компетентных кадров выдвинул на первый план проблему создания корпуса муниципальных служащих, обладающих современными научными знаниями, умениями и навыками и профессионально подготовленных к осуществлению целей и функций как государства, так и местных муниципальных сообществ в своей практической деятельности. Решение столь сложной задачи невозможно без эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Создание и организация работы такой системы - дело трудное и длительное, но крайне важное и необходимое. Следовательно, это направление должно быть приоритетным в современной кадровой политике. Новая система должна стать одним из путей повышения эффективности муниципального управления общественными процессами, становления гражданского общества и формирования правового государства. Однако эта система, во-первых, еще не выстроена, а во-вторых, не имеет пока необходимой нормативно-правовой основы, в том числе и на уровне института муниципальной службы.

Право, являясь инструментом регулирования общественных отношений, обеспечивает присущими ему средствами решение задач, стоящих перед обществом и государством. В условиях, когда общественные движения в стране не имеют еще должного авторитета и влияния в широких слоях населения, муниципальные правовые институты стали основной силой, определяющей направление и характер проводимых реформ. Вместе с тем в их деятельности отчетливо проявляются не только позитивные, но и негативные элементы, когда «фактически и по существу элементы старой административной практики управления общественным развитием не только сохраняются, но и воспроизводятся на, казалось бы, новой социальной и политической основе»1. Преодоление сложившегося положения не только стимулирует теоретические исследования, но и совершенствует непосредственные правовые основы организации института муниципальной службы, соответствующего кадрового обеспечения эффективной реализации основных принципов самоуправления в России.

Состояние научной разработанности темы. Состояние теоретических исследований в области института муниципальной службы и местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного и полного разрешения. Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей, в частности, А.Н. Васильчикова, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, М.И. Свечникова, Б.Н. Чичерина и других. Лишь в конце 50-х - начале 60-х годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи и монографии С.А. Авакьяна, Б.Н. Габричидзе, Т.М. Пальгуновой, СВ. Соловьевой, И.Е. Фарбера, К.Ф. Шеремета и других.

В 70-е годы появились работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80 - 90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы.

Несомненно, комплексной стала книга В.И. Фадеева «Муниципальное право России» (М., 1994. 167 с), на основе которой впоследствии был создан универсальный учебник О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации» (М., 1997. 428 с). В 2000 году этими авторами издан переработанный учебник «Муниципальное право Российской Федерации»1, в котором впервые подробно освещаются вопросы муниципальной службы.

Анализ научной литературы по данной теме дает полное основание назвать авторов, внесших немалый вклад в разработку этой проблемы: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, РФ. Васильева, В.В. Володина, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, В.Е. Гупиева, С.Э. Жилинского, Н.И. Глазунова, В.Н. Иванова, Н.Г. Кобец, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, A.M. Куренного, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, НА. Михалеву, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, А.Я. Сливы, Ю.Н. Стари-лова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина и других.

Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией функционирования института муниципальной службы, до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, компетенции, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, важнейшим элементом которого выступает муниципальная служба.

Сложность темы и ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процесса реализации муниципального права прежде всего через такой основной механизм, как институт муниципальной службы и его соответствующее кадровое обеспечение.

В этом аспекте прежде всего следует отметить, что отечественные ученые внесли значительный вклад в исследование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Но в большинстве работ советских ученых юристов эти проблемы анализировались с позиций трудового права. В исследованиях B.C. Андреева, В.Н. Артемовой, Ю.П. Орловского, Е.А. Пашерстника, А.С. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, Л.В. Сухаревой, В.Ф. Трошина и некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и образование, правового положения лиц, совмещающих работу с обучением.

В рамках науки административного права, а также государственного и муниципального управления вопросы подготовки и повышения квалификации служащих исследовались в связи с рассмотрением более широкого круга проблем совершенствования управления, государственной и муниципальной службы, совершенствования работы с кадрами. Прежде всего отметим работы И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и других. Специальных работ, посвященных анализу названной проблемы, практически не было, за исключением, с известной долей условности, монографии Ю.А. Розенбаума1.

В целом за последние годы в административно-правовой науке проблемы становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования должным образом не исследовались. Многие элементы понятийного аппарата, такие, как «гражданское общество», «муниципальный служащий» и «служащий муниципальной службы», «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», еще не получили четкого научного обоснования, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе. Недостаточно изученной остается проблема классификации факторов, влияющих на правовой статус муниципальных служащих, процесс муниципального нормотворчества.

Должным образом не исследовались также проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В настоящее время фактически нет научных работ монографического характера, в которых бы всесторонне анализировался названый круг вопросов. Вместе 1 Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров. - М., 1981.

с тем необходимость повышения уровня образования, профессиональной подготовки и квалификации муниципальных служащих, четкого определения требований, которым они должны соответствовать, потребность в расширении и совершенствовании правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации требуют специального глубокого изучения и обобщения. Все это и предопределило выбор данной темы диссертационного исследования.

Объектом исследования выступают муниципальные отношения, формирующиеся в процессе реализации Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законодательных актов по развитию и совершенствованию местного самоуправления, института муниципальной службы.

Предметом исследования выступают конкретные правовые акты, события, действия, реальные общественные отношения, свидетельствующие о состоянии института муниципальной службы в России, его статусе и тенденциях, кадровом обеспечении и направлениях развития.

Цель диссертационной работы состоит, во-первых, в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования института муниципальной службы как непосредственного механизма функционирования государства и обогащающейся жизнедеятельности гражданского общества на основе самоуправленческих инициатив российских граждан и, во-вторых, в выработке конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования отношений в системе муниципальной службы.

Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:

Рассмотреть институт муниципальной службы как предмет правового регулирования, выявить конституционные и законодательные основы его статуса и функционирования;

Исследовать механизм реализации муниципального права посредством анализа понятия и реальных видов нормативно определенных должностей и соответствия им конкретных служащих в данной сфере власти;

Проанализировать современные управленческие и кадровые технологии, модели устройства института муниципальной службы, проблемы, стоящие на пути их реализации;

Осуществить на этой основе комплексное, системное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования и организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, а также выработать рекомендации по повышению эффективности правового регулирования соответствующих муниципальных и общественных отношений;

Показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства об институте муниципальной службы и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы механизма и технологий (форм и методов) наиболее полной и эффективной реализации права местного самоуправления.

Методологическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего системный, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).

Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний.

Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучены законодательные и нормативные акты 1985 - 2001 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме исследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления центрально-черноземных областей, Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской и других областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институт муниципальной службы, механизмы и технологии его практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного анализа актуальных проблем развития института муниципальной службы в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах в связи с отсутствием сильной муниципальной власти на местах.

Научная новизна исследования состоит также в том, что в нем предпринята попытка комплексного, системного исследования проблем правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих, организации и управлению системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:

Обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования института муниципальной службы - формирования системы норм упорядочения деятельности муниципальных служащих в условиях развития местного самоуправления; системно излагаются основные элементы понятийного аппарата этой концепции, комплексно представлен механизм ее реализации в системе местного самоуправления;

Раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма взаимодействия муниципальной и государственной служб;

Методология реализации федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и местного нормотворчества в организационно-правовых, организационно-деятельностных и информационно-технологических аспектах функционирования органов муниципальной службы;

Многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и структур, равно как и осуществления стратегии развития законодательства о муниципальной службе, а также эффективного экспериментирования в ходе ее развития;

Обоснование вывода о том, что общие требования, предъявляемые к поступающим на муниципальную службу, относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности и стажу государственной и муниципальной службы, а также уровню специальных знаний и законодательства и тем самым реализуют конституционный принцип равного доступа граждан к муниципальной службе. Установлено, что квалификационные требования к служащим зависят от характера исполняемых ими по должности полномочий; выявлено, что квалификационные требования по муниципальной должности определяют во многом направления и содержание подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем института муниципальной службы, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления.

В частности, предложено определять правовой статус института муниципальной службы с учетом всего спектра функций, полномочий, форм и методов деятельности и государственной поддержки.

Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в муниципальном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости - центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой.

Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.

В целом теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, в частности, автор исследования предлагает внести дополнения в федеральный закон об основах муниципальной службы, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере муниципальной службы. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов муниципального права, государственного управления, государственной и муниципальной службы, других юридических и гуманитарных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах. По их результатам опубликованы статьи в научных сборниках общим объемом 12 печатных листов.

Диссертант принимал участие в разработке проектов законов, принятых Воронежской областной Думой. К ним относятся: Закон Воронежской области от 15 апреля 1996 года «О муниципальной службе в Воронежской области»; Закон Воронежской области от 16 февраля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области"».

Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованной литературы.

Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы

Концептуальное осмысление института муниципальной службы требует выяснения его природы, анализа истоков, коренящихся в самом гражданском обществе.

Не вдаваясь в историю понятия «гражданское общество» и учитывая его генетическую связь прежде всего с местным самоуправлением, подчеркнем, что в современном понимании этим термином обозначается форма добровольной самоорганизации конкретного человеческого сообщества, возникшая без давления со стороны государства, как совокупность независимых общественных институтов (в том числе и института муниципальной службы), напрямую не подчиненных государству, но связанных с последним и оказывающих известное давление на государственную власть.

В этой связи можно выделить ряд признаков гражданского общества, которые помогут рельефнее понять природу института муниципальной службы. Среди них: 1. Наличие образовавшихся самодеятельных ассоциаций, озабоченных общественными интересами. 2. Относительная независимость от государства. 3. Гражданский характер деятельности общественных объединений, напрямую и непосредственно учитывающих социальный заказ. 4. Деятельность гражданских ассоциаций в общеправовых рамках государства и собственного нормативного регулирования. 5. Горизонтальность, добровольность и равноправие отношений. К элементам гражданского общества, которое начало складываться в России с конца 80-х гг. XX в., следует отнести достаточно заметные его составляющие: 1. Формирование предпринимательского слоя как основы «среднего» класса. 2. Появление многопартийной системы, способствующей значительной активизации населения и развитию гражданских инициатив. 3. Возникновение собственно самодеятельных (не политических) объединений, добровольных общественных организаций социального характера, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях. Процесс образования последних - несомненный показатель становления российского гражданского общества. Однако в результате двойной социальной деструкции, имевшей место в советское и постсоветское время, общество приобрело, да и сохраняет сейчас, довольно аморфный характер. В нем наряду с конструктивными инициативами и группами появилось большое число людей и групп с асоциальными устремлениями, анархистскими и криминальными установками. К счастью, они не определяют доминирующую тенденцию на развитие здорового самоуправления, хотя последнее пока оценивается населением как малоэффективное.

Принципиально значимым для понимания гражданского общества является наличие местного самоуправления. Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., понятие «местное самоуправление» определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1. Государство стремится управлять обществом и тем самым навязывать ему свою волю, определять его судьбу. Самоуправление придает самостоятельность гражданскому обществу, предоставляет возможность ограничивать всевластие государства. Достигнув своей зрелости, гражданское общество становится способным не только ограничивать всевластие государства, но и ставить деятельность последнего под свой контроль.

Иначе говоря, введение в исследовательский оборот понятия «гражданское общество» важно не только потому, что оно составляет центральный элемент цивилизованного правового поля, но и в силу того, что гражданское общество как реальное явление выступает необходимым промежуточным звеном, без которого невозможно ни осмысление природы, ни появление самих институтов самоуправления, возникающих на элементах свободного волеизъявления граждан и их инициатив.

Легко заметить, что институт муниципальной службы возникает не на пустом месте, а является результатом длительного правового и социального развития, где роль государства существенно меняется -общество «заставляет» его «делиться» властными полномочиями. Но при этом само государство снимает с себя часть неспецифической для него нагрузки, обретая в лице муниципальных органов своего помощника, который гораздо лучше «видит» и решает местные вопросы.

Итак, рассмотрение проблемы формирования института муниципальной службы вытекает из анализа особенностей гражданского общества. Одна из них состоит в том, что муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией). Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего - главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с законом не относятся к категории муниципальных служащих (ст. 1, 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»1). Однако рассмотрение муниципальной службы в широком смысле является самостоятельной проблемой и выходит за рамки данного исследования.

Предметом же нашего рассмотрения выступает муниципальная служба в узком смысле - как вид деятельности специального субъекта (муниципального служащего), действующего в рамках легального (установленного законом) определения.

Другой момент институциональности муниципальной службы заключается в утверждении универсальности теоретических и правовых черт, характерных для различных видов публичной службы и особенно - для государственной и муниципальной служб, схожесть которых подтверждается сходством законодательства, задач, прав, обязанностей, ответственности, гарантий и ограничений, функций служащих, функционирования и организации системы правовых институтов.

Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих

В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Это означает, что не являются муниципальными служащими лица, осуществляющие деятельность в органах местного самоуправления на выборных муниципальных должностях. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, также не являются муниципальными служащими.

Федеральный закон предусматривает две общие функции муниципального служащего в рамках муниципальной должности - исполнение и обеспечение полномочий органа местного самоуправления. Законодательства о муниципальной службе ряда субъектов Российской Федерации (Воронежской, Смоленской, Тамбовской, Читинской, Ярославской областей) использует эти же понятия для определения функций муниципальной должности муниципальной службы.

Под исполнением и обеспечением следует понимать положительные действия лица, исполняющего обязанности по должности муниципальной службы, где исполнение является действием по непосредственной реализации полномочий органа в пределах должностной компетенции (например, по должности главы исполнительного органа местного самоуправления, замещаемой путем найма; здесь также реализуется признак представительства от имени органа или территории), а обеспечение - действием, опосредующим исполнение и реализацию полномочий органа (т.е. функция исполнения сама нуждается в обеспечении). Следовательно, функцию исполнения полномочий органа может осуществлять его руководитель или лицо, его замещающее (в том числе руководитель самостоятельного структурного подразделения, входящего в систему органов местного самоуправления), а функцию обеспечения - входящие в штат органа местного самоуправления, подчиненные руководителю муниципальные служащие. Это положение правильно оценили законодатели Читинской области, поставив в Законе «О муниципальной службе в Читинской области» в определении муниципальной должности между понятиями «исполнение» и «обеспечение» разделительный союз «или» вместо предусмотренного федеральным законом соединительного союза «и». Для полноты иллюстрации приведем эту норму полностью: «муниципальная должность - штатная должность в муниципальных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий органов местного самоуправления или обеспечению полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, ответственностью за выполнение этих обязанностей и денежным содержанием за счет средств местного бюджета»1.

Если с функцией исполнения как понятием, характеризующим должность муниципальной службы, все ясно (эту функцию могут исполнять также лица, занимающие иные должности муниципальной службы, но здесь федеральный закон устанавливает четкий разграничивающий критерий -выборность), то функция обеспечения применительно к должности муниципальной службы требует особого разбора.

Федеральный закон (п. 2 ст. 7) устанавливает единственное исключение для отнесения лиц, входящих в штат органа местного самоуправления, к категории муниципальных служащих. К этой категории не относятся лица: а) не занимающие муниципальные должности муниципальной службы и б) исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления (технические секретари, работники машинописного и множительного бюро, хозяйственной службы и др.). Указанный юридический состав является совокупным, т.е. если перечисленные категории работников включены в реестр муниципальных должностей муниципальной службы, то они являются муниципальными служащими. Исходя из смысла этой нормы, видно, что решение данного вопроса оставлено на усмотрение законодателей субъектов Федерации. По содержанию труда любую работу, выполняемую в муниципальных органах и отличающуюся по своей форме и содержанию от труда рабочих, можно определить как работу служащего. Главный критерий, отличающий труд рабочих, - производство материальных благ1. Естественно, ни секретари, ни машинистки, ни хозяйственные работники под этот критерий не подпадают. Следовательно, они являются служащими, работающими в муниципальных органах. В этой связи целесообразно, на наш взгляд, ввести понятие «служащие органов местного самоуправления», в которое включались бы все работники муниципального органа, обеспечивающие исполнение полномочий данного органа.

Следует ли указанных работников причислять к категории муниципальных служащих и распространять ли на них действие федерального закона со всеми правами, льготами и гарантиями, установленными для них?

Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы

Вступивший в силу в феврале 1998 г. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не только установил общефедеральные принципы этого важного публично-правового института, но и очертил сферу законодательного регулирования вопросов муниципальной службы субъектами Российской Федерации1. В числе заключительных положений данного закона содержалось предложение законодательным органам субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня его вступления в силу принять собственные законы о муниципальной службе.

Как показывает анализ изучаемой проблемы, в ряде субъектов Российской Федерации закон о муниципальной службе был принят ранее Федерального закона. Поэтому вступление в силу последнего потребовало новой редакции законов субъектов. Однако решение этой задачи заняло у многих региональных законодателей больше времени, чем было рекомендовано федеральным законодательством. Значительную сложность вызвал поиск оптимальных законодательных решений ряда важных практических проблем организации муниципальной службы. Остановимся на наиболее важных из них.

Первой, на наш взгляд, является проблема реестра муниципальных должностей, законодательного регулирования и самостоятельности местного самоуправления. Рассмотрим этот вопрос более подробно.

Согласно ст. 8 вышеуказанного Федерального закона, реестр муниципальных должностей муниципальной службы должен утверждаться законом субъекта Федерации. Чтобы юридически корректно и разумно с точки зрения практики решить эту задачу, региональный законодатель должен сначала правильно определить цель данного законодательного действия.

Как правило, ни у кого не вызывает сомнения необходимость упорядочить систему муниципальной службы, унифицировать требования к аппарату чиновников местного уровня, ввести своего рода табель о рангах. Однако как сочетается это с принципом самостоятельности местного самоуправления в пределах собственной компетенции? Может ли вообще реестр невыборных должностей в органах местного самоуправления устанавливаться законом субъекта Федерации, соответствует ли такое положение федерального закона российской Конституции?

Представляется, что решение федерального законодателя, относящее утверждение реестра должностей муниципальной службы к компетенции субъектов Федерации, не противоречит Конституции. Муниципальная власть не обладает суверенитетом, она действует в рамках законов федерального и регионального уровней, устанавливающих общие принципы ее организации. Вопросы муниципальной службы могут находить правовое решение как в законах, так и в нормативных актах самих муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям Федерации (п. 17 ст. 4), законодательство о муниципальной службе должно формироваться субъектами Федерации (п. 14 ст. 5), условия и порядок организации муниципальной службы должны закрепляться в уставе муниципального образования (п. 2 ст. 8)1.

Однако реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемый законом субъекта Федерации, - это отнюдь не штатное расписание органов местного самоуправления, исчерпывающе определяющее схему их должностей. Норму ст. 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» нельзя толковать в отрыве от конституционного принципа самостоятельности муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих актов определил допустимые границы законодательного регулирования вопросов, связанных с установлением структуры органов местного самоуправления. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области был сделан вывод о том, что вопрос о необходимости создания других органов местного самоуправления, кроме выборного, входит в исключительную компетенцию самого муниципального образования и не может решаться законом субъекта Федерации2.

В другом акте Конституционного Суда - Постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и Закона «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» - указывается, что закон субъекта Федерации не может содержать правовых норм, устанавливающих структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации)3. Поэтому реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утвержденный законом субъекта Федерации, не может и не должен вводить исчерпывающий перечень возможных органов местного самоуправления и должностей в этих органах. На наш взгляд, задача регионального законодателя заключается не в определении структуры органов местного самоуправления и не в утверждении штатного расписания в них, а в установлении иерархии должностей муниципальной службы, единой системы наименований этих должностей, а главное - в установлении соотношений между государственными и муниципальными должностями, между муниципальными должностями в муниципальных образованиях разного уровня по квалификационным требованиям, денежному содержанию и т.д.

В этом плане, по нашему мнению, заслуживает внимания практика принятия Реестра муниципальных должностей муниципальной службы в Воронежской области.

Во-первых, было установлено право муниципальных образований самостоятельно выбрать из утвержденного законом области Реестра те должности, которые подходят под их схему органов местного самоуправления. Перечень этих должностей согласно закону области должен закрепляться в Реестре должностей муниципальной службы муниципального образования, являющемся приложением к его уставу либо утверждаемом отдельным нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с уставом.

Проблемы формирования института муниципальной службы

В России, по разным источникам, от 13 до 18 тысяч муниципальных образований1. Реформа муниципальной службы, как и местного самоуправления в целом, должна начаться с осознания важности этой ветви власти, поскольку 80% местных проблем решается в конечном счете на этом уровне.

Следует заметить, что проблемы развития института муниципальной службы в настоящее время нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении. Об этом, кстати, говорилось и на прошедшей в Москве 2-3 апреля 1998 г. научно-практической конференции «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы»1, а также на конференциях, состоявшихся в Ростове-на-Дону2 и Перми3.

Разумеется, в данной диссертационной работе не ставится задача все поставить на свои места - для этого потребуется другой масштаб и объем, включенность в этот процесс государственных и научных институтов.

Помимо того, что уже было сказано в настоящей работе, мы лишь выделим те направления, по которым следует идти, совершенствуя институт муниципальной службы, обозначим и прокомментируем те проблемы, которые предстоит решить на этом пути.

Прежде всего в целях усиления системного характера муниципальной службы необходимо преодолеть разобщенность в толковании отдельных ключевых понятий муниципальной службы на федеральном уровне. Такой проблемой, в частности, является уточнение классификации муниципальных должностей по категориям. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» различает две категории должностей: выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности, замещаемые путем трудового договора. При этом федеральный законодатель не разводит понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы»4. Эту проблему решают законы субъектов Федерации. Например, согласно законодательству Воронежской области, классификация должностей муниципальной службы построена на разведении понятий «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» в рамках трех категорий должностей, принятых также и в законодательстве о государственной службе: «А», «Б», «В». Критерием отнесения муниципальной должности к одной из данных категорий является степень близости полномочий отдельных должностей к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии с этим к числу муниципальных должностей относятся должности категории «А», а к должностям муниципальной службы - должности категорий «Б» и «В» .

Таким образом, в законодательстве к муниципальной службе относят профессиональную деятельность на «иных муниципальных должностях» (федеральное законодательство) или на должностях категорий «Б» и «В» (законодательство субъектов Федерации). Уже этот разный терминологический подход порождает проблему.

Одновременно в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным законом не устанавливается. Как справедливо отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, «это не совсем оптимальный подход. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц как муниципальных служащих»2. Например, глава муниципального образования наделен законодательно закрепленными за ним властными полномочиями, он же обладает правами и обязанностями по службе, относящимися к сфере трудового права (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение и т.д.). Поэтому было бы вполне естественным в сфере муниципальной службы распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общеправовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями из него и дополнением его особыми служебными правами и обязанностями названных лиц. А вот последнее как раз и стоит закреплять не в нормативных правовых актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. Главы муниципальных образовани вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями; им не присваивают квалификационных разрядов, отсутствует практика их аттестации; существует особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.

Показательна в этом плане формулировка п. 3 ст. 1 Закона Воронежской области «О муниципальной службе в Воронежской области», гласящая, что нормы настоящего закона распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, на депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выполняющих свои обязанности выборного лица на постоянной штатной основе, не противоречащей их статусу выборного лица в соответствии с федеральным и областным законодательством и уставом муниципального образования1.

Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Однако при этом в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям2.

Одной из проблем развития института муниципальной службы, вызывающих наибольшую полемику, является совмещение исполнения функций муниципального служащего с обязанностями депутата представительного органа местного самоуправления. Как отмечает В.И. Васильев, «наложение запрета быть депутатами законодательных органов субъектов Федерации целесообразно, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ограничение же права муниципальных служащих быть депутатами представительных органов местного самоуправления вряд ли оправданно, поскольку на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей»3.