Реклама на портале

Законотворческий процесс. Законотворческий процесс в российской федерации

  • Предмет и методология теории государства и права
    • Предмет теории государства и права
    • Методология (методы) теории государства и права
    • Место теории государства и права в системе гуманитарных и юридических наук
  • Происхождение государства и права
  • Понятие и признаки государства
    • Понятие, признаки и сущность государства
    • Государственная власть, ее свойства и формы осуществления
  • Теории происхождения государства
    • Многообразие теорий происхождения государства
    • Общая характеристика основных теорий происхождения государства
  • Типология государства
    • Понятие типа государства, критерии типологии
    • Формационный подход к типологии государства
    • Цивилизационный подход к типологии государства
    • Достоинства и недостатки формационного и цивилизационного подходов в типологии государства
  • Функции государства
    • Понятие функций государства, их признаки и содержание
    • Классификация функций Российского государства
    • Формы осуществления функций государства
  • Форма государства
    • Понятие формы государства и ее основные элементы
    • Форма правления, классификация
    • Форма государственного устройства
    • Государственно-политический режим
  • Механизм государства
    • Понятие механизма государства
    • Структура государственного механизма
    • Государственный орган - основной элемент государственного механизма
  • Государство в политической системе общества
    • Политическая система: понятие, основные черты, типы
    • Основные элементы политической системы
  • Правовое государство и гражданское общество
  • Понятие, признаки, сущность и содержание права
    • Понятие и основные признаки права
    • Сущность и содержание права
  • Основные школы права
  • Право в системе социальных норм
    • Социальные нормы: понятие и виды
    • Право, мораль, обычаи и религиозные нормы
    • Право, корпоративные и технические нормы
  • Принципы и функции права
    • Понятие, сущность и классификация принципов права
    • Понятие, признаки и характеристика функций права
  • Правосознание, правовая культура, правовое сознание
  • Нормы права
    • Понятие, признаки и структура нормы права
    • Классификация правовых норм
    • Способы изложения правовой нормы в статьях нормативного правового акта
  • Формы (источники) права
    • Понятие формы (источника) права
    • Правовой обычай
    • Юридический прецедент
    • Нормативный правовой акт
    • Нормативный договор и иные источники права
    • Действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц
  • Правотворчество
    • Понятие, принципы и виды правотворчества
    • Этапы и стадии законотворческого процесса
    • Законодательная техника
  • Система права и система законодательства
    • Понятие и структурные элементы системы права
    • Основания деления права на отрасли
    • Отрасли и институты права
    • Внутригосударственное и международное право
    • Соотношение системы права и системы законодательства
    • Систематизация нормативных правовых актов
  • Правовые отношения
    • Правовые отношения: понятие, признаки, динамика
    • Структура и содержание правоотношения
    • Классификация правоотношений
    • Юридические факты и их классификация
  • Реализация норм права
    • Реализация права: понятие и формы
    • Применение как особая форма реализации права
    • Стадии применения права
    • Акты применения правовых норм
  • Толкование норм права
    • Понятие толкования норм права
    • Способы (виды) толкования правовых норм
    • Виды толкования по субъектам
    • Виды толкования по объему
  • Коллизии и пробелы в праве
    • Понятие юридических коллизий, их виды и способы устранения
    • Понятие пробелов в праве и способы их устранения
  • Правомерное поведение и правонарушение
    • Понятие и характеристика правомерного поведения
    • Классификация правомерного поведения
    • Понятие, признаки и состав правонарушения
    • Виды правонарушений
  • Юридическая ответственность
    • Понятие, признаки, основания юридической ответственности
    • Функции юридической ответственности
    • Принципы юридической ответственности
    • Обстоятельства, исключающие юридическую ответственность. Основания освобождения от ответственности
    • Виды юридической ответственности
  • Законность, правопорядок, общественный порядок
    • Понятие и принципы законности
    • Содержание законности
    • Понятие, признаки, структура правопорядка
    • Содержание, форма, функции и принципы правопорядка
    • Соотношение правопорядка, общественного порядка, законности
  • Правовое регулирование и его механизм
    • Понятие и пределы правового воздействия и регулирования
    • Механизм правового регулирования: понятие и элементы
    • Способы, типы и режимы правового регулирования
  • Правовые системы современности
    • Понятие и структура правовой системы, классификация правовых систем
    • Англосаксонская правовая семья (общего права)
    • Романо-германская правовая семья (континентального права)
    • Правовые семьи религиозного и традиционного права

Этапы и стадии законотворческого процесса

В юридической теории и практике нередко происходит непроизвольная и ничем не оправданная подмена понятия и явления «правотворчество» и «законотворчество». Ибо когда мы говорим о стадиях процесса правотворчества, то по логике вещей должны рассматривать стадии процесса принятия, изменения или отмены всех вместе и каждого в отдельности нормативного правового акта. В тех же случаях, когда речь идет о стадиях процесса законотворчества, то рассмотрению подлежат лишь стадии принятия, изменения или отмены конституционных и текущих (обыкновенных) законов.

Законотворческий процесс - основная часть правотворческого процесса. Если результатом правотворчества в целом являются различные формы права - законы, подзаконные нормативные правовые акты, нормативные договоры, юридические прецеденты, то результатом законотворчества являются законы.

В законотворческом процессе можно выделить два этапа: неофициальный (подготовка нормативного правового акта) и официальный (его принятие). Принятие нормативного правового акта (официальный этап) процедурно жестко определено и включает в себя следующие стадии.

1. Законодательная инициатива - это процедура внесения проекта нормативного правового акта обычно в нижнюю палату парламента (в некоторых государствах возможно внесение проекта закона в любую из палат парламента). Субъекты права законодательной инициативы определены Конституцией. Это право порождает у законодательных органов обязанность рассмотреть законопроект. Но предварительно происходит его экспертиза с точки зрения актуальности предмета регулирования, задач и целей законотворчества на данном этапе, просчитывается также экономическая обоснованность принятия акта. При положительном заключении, как правило, Комитет по законодательству Государственной Думы РФ официально включает проект нормативного правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы. «Необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним ряда разработок и материалов, в том числе теста законопроекта; обоснования необходимости принятия закона и прогноза последствий его принятия; перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта и др.». Законопроекты по предметам совместного ведения направляются субъектам РФ для одобрения. Только после данного этапа возможно рассмотрение закона во втором чтении.

2. Обсуждение законопроекта - это стадия законотворческого процесса, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада инициатора внесения законопроекта (субъекта права законодательной инициативы). Документ должен приобрести необходимое качество, должны быть устранены пробелы и неточности. Обычно обсуждение законопроекта предполагает два чтения или более. В первом чтении обсуждается общая концепция закона, во втором чтении вносятся к нему поправки. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, направляются в соответствующий комитет Государственной Думы. Комитет проводит их экспертизу. Затем доработанный законопроект направляется в Совет Государственной Думы, который включает его в повестку дня палаты для рассмотрения во втором чтении. Здесь проводится голосование об одобрении или отклонении поправок, затем проводится голосование о принятии акта за основу. Принятый во втором чтении законопроект направляется в Аппарат Правового управления Государственной Думы для устранения технических противоречий. Затем в течение семи дней представляется ответственным комитетом Государственной Думы в Совет Государственной Думы для рассмотрения. На стадии третьего чтения принимается законопроект как закон и невозможно внесение поправок.

3. Принятие закона достигается с помощью голосования в третьем чтении простым или квалифицированным большинством голосов . Только в исключительном случае возможно возвращение к чтению законопроекта во втором чтении. Федеральные конституционные законы принимаются абсолютным большинством обеих палат парламента, федеральные законы принимаются числом голосов - более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Дальнейший ход процесса принятия закона зависит от того, подлежит ли закон обязательному рассмотрению Советом Федерации или нет. Если не подлежит, то считается одобренным по истечении 14 дней и направляется на подписание Президенту. Если подлежит, то необходимо, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (для принятия федерального конституционного закона). В случае расхождения позиций Государственной Думы и Совета Федерации по принятию федерального закона возможно преодоление вето верхней палаты, если за законопроект проголосует не менее двух третей депутатов нижней палаты парламента.

4. Подписание закона главой государства . В течение 14 дней Президент РФ подписывает и обнародует одобренный закон (федеральный и федеральный конституционный). Подписание и обнародование закона главой государства в зарубежных странах называется промульгацией. При использовании Президентом РФ права вето обе палаты парламента могут преодолеть его, приняв закон в прежней редакции абсолютным большинством голосов. В этом случае Президент РФ обязан подписать закон в течение семи дней. Президент РФ участвует в процессе принятия закона на всех стадиях. После утверждения закона Президентом он передается для официальной его публикации и для внесения в эталонный банк правовой информации.

5. Опубликование закона . Для вступления закона в юридическую силу требуется не только его подписание главой государства, опубликование в надлежащих изданиях, но и истечение определенного срока после опубликования или обнародования.

В Российской Федерации проект закона становится законом после принятия его в Государственной Думе в третьем чтении или окончательной редакции. Но для того, чтобы закон был подписан Президентом РФ, он должен быть одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ. В некоторых странах законы приобретают юридическую силу сразу же после их подписания главой государства. Федеральные и федеральные конституционные законы подлежат подписанию главой государства, официальному опубликованию в течение семи дней после подписания и вступают в действие (приобретают юридическую силу) по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен иной порядок их вступления в юридическую силу. Официальными изданиями, в которых публикуются законы в Российской Федерации, являются «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Российская газета». Неопубликованные законы в соответствии со ст. 15 Конституции РФ не применяются. Данные процедуры является формами введения в действие принятого закона. Вступление закона в силу завершает законодательный процесс, далее может осуществляться уже реализация акта.

Субъекты РФ в соответствии с Конституцией имеют право вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Республики наделены правом принятия собственных конституций, а иные субъекты - правом принятия уставов и иного законодательства на уровне субъектов, включая принятие бюджета. В соответствии с федеративным устройством России субъекты на своей территории принимают законы как акты высшей юридической силы при условии, что они не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству. Возрастает значение в правотворчестве субъектов заключение отдельных договоров и соглашений между субъектами Федерации.

Кроме того, можно утверждать о наличии и такого уровня правотворчества в нашей стране, как муниципальное правотворчество.

Существование муниципального правотворчества как самостоятельного вида правотворчества представляется вполне обоснованным, поскольку регламентировано федеральным законодательством, в связи с чем деятельность органов местного самоуправления по созданию норм права и правовых актов справедливо именуют «муниципальное правотворчество» 1 Бычкова Е.И. Понятие муниципального правотворчества как нормобразующей деятельности местного самоуправления // Современное право. 2014. № 3. С. 13-15. .

В частности, в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

Следует отметить, что, во-первых, некоторые из этих стадий весьма емкие и включают ряд этапов: чтение в Государственной Думе, комитетская стадия и др.; во-вторых, перечисленные стадии являются лишь основными, в зависимости от действий различных субъектов законодательного процесса могут появляться и дополнительные стадии (в частности, связанные с подготовкой законопроекта, преодолением разногласий между палатами Федерального Собрания, между палатами и Президентом и др.); в-третьих, стадия рассмотрения закона в Совете Федерации является необязательной (хотя считается, что и в этом случае имеет место «молчаливое одобрение» принятого Государственной Думой закона).

Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): Президент РФ; Совет Федерации; члены Федерации депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ – но только по вопросам их ведения.

Для отдельных категорий законопроектов субъект права законодательной инициативы устанавливается императивно: например, законопроекты о федеральном бюджете вносятся в Государственную Думу Правительством РФ; о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта или об образовании в ее составе нового субъекта РФ – Президентом РФ; законопроекты о приведении федеральных законов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями Конституционного Суда РФ – Правительством РФ и т. п. Законопроекты, связанные с наполнением или расходованием средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (не обязательно положительного).



Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтернативных проектов и т. д.). Именно комитет представляет законопроект для рассмотрения на пленарных заседаниях Государственной Думы. На пленарных заседаниях законопроект, по общему правилу, обсуждается в трех чтениях:

В первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость;

Во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок;

В третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение содержательных поправок, допустимы лишь редакционные уточнения).

Общих правил о сроках рассмотрения законопроектов в Государственной Думе законодательно не установлено (соответствующие процедурные нормы содержатся в Регламенте палаты). Однако, некоторые законопроекты могут рассматриваться в качестве первоочередных или внеочередных (президентские по его просьбе, в целях реализации решений Конституционного Суда РФ и др.).

Принятие закона Государственной Думой оформляется постановлением палаты, при этом для принятия федеральных законов требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ – квалифицированное большинство (не менее 2/3 от общего числа депутатов). Под «общим числом депутатов» понимается не фактический состав палаты (некоторые депутатские мандаты могут быть вакантными) и не количество присутствующих на заседании палаты депутатов, а конституционно установленный состав Государственной Думы, т. е. 450 депутатов. Таким образом, для принятия федеральных законов требуется как минимум 226 голосов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках – 300 голосов.

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако, верхняя палата не обязана рассматривать все поступившие из нижней палаты законы – обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь:

а) федеральные конституционные законы;

б) законы о поправках к Конституции РФ;

в) финансовые законы (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии);

г) законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы РФ.

Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации более проста. Здесь нет традиционных чтений, вопрос может не выноситься на рассмотрение палаты. Однако члены Совета Федерации организуют обсуждение принятого Государственной Думой закона в субъектах РФ, при этом поступившие из регионов замечания и предложения могут предопределить отклонение закона Советом Федерации. Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 90 голосов), федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством – не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 134 голоса). Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон (понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» и «принятый федеральный закон» не являются тождественными!) в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (если закон рассматривался Советом Федерации и одобрен им, а также в случае «молчаливого одобрения» – Председателем Совета Федерации, а если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации – Председателем Государственной Думы). В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации (119 голосов) и депутатов Государственной Думы (300 голосов), то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает.

Обнародование законов осуществляется главным образом посредством их официального опубликования. В буквальном смысле понятия «обнародование» и «опубликование» не совпадают, что не исключает возможности обнародования закона и в иных формах: по телевидению и радио, по каналам связи, путем рассылки адресатам, распространения в машиночитаемой форме и т. п., однако практики такого обнародования нет. В соответствии с Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» с изм. и доп. официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования (каковыми являются «Собрание законодательства РФ», «Российская газета» и «Парламентская газета»). Опубликование закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является допустимым).

Для принятия отдельных категорий законов (федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции РФ, закона о бюджете, федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и др.) предусмотрены процедурные особенности.

Помимо законов палаты Федерального Собрания могут принимать постановления и по иным вопросам: об амнистии, о выдвижении обвинения и об отрешении Президента РФ от должности, о различного рода заявлениях, в том числе при реализации иных, кроме рассмотренных, полномочий, в частности при осуществлении межпарламентского сотрудничества.

Принятие законов в Российской Федерации – процедура очень сложная. Нелегкий процесс принятия законов – гарантия того, что непродуманные и скороспелые нормативно - правовые акты не будут создавать коллизии и противоречия в правовой системе.

Этапы законодательного процесса в РФ

Законодательный процесс – это принятие, и вступление в силу нормативно – правовых актов. Началом законодательного процесса является законодательная инициатива, завершением – опубликование нового закона в специализированных СМИ.

Также законодательный процесс включает в себя такие стадии как рассмотрение проекта закона в Думе, его принятие депутатами Думы, одобрение нормативно-правового акта Советом Федерации и согласование с Президентом РФ.

Законодательная инициатива и одобрение проекта закона

Право законодательной инициативы принадлежит следующим лицам: членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Президенту, законодательным органам субъектов Федерации, членам Правительства РФ, Верховному, Арбитражному и Конституционному Суду.

Готовый законопроект отправляется на принятие в Государственную Думу. Одобрение закона происходит зачастую в трех чтениях: в первом чтении депутаты анализируют общие положения законопроекта, во втором происходит рассмотрение и доработка отдельных предложений, в третьем – одобрение законопроекта.

Простые федеральные законы принимаются простым большинством депутатов Государственной Думы. Для принятия конституционных федеральных законов необходимо одобрение 2/3 голосов.

Одобрение законов СФ, подписание Президентом

В течение пяти дней, после того, как законопроект был принят в Государственной Думы, его отправляют на одобрение членам Совета Федерации. Совет Федерации в течение недели должен либо одобрить закон, либо отправить его на доработку.

Если нормативно – правовой акт одобрен, его передают на подпись Президенту. Если за законопроект проголосовало более чем 2/ 3 депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, Президент обязан его подписать.

В противоположном случае, Президент имеет право наложить вето на закон, и отправить его на переработку.

Опубликование закона

После подписания нормативно-правого акта президентом, в течение семи дней его должны опубликовать в специальных изданиях, в частности, в «Собрании законодательства РФ» и в «Российской газете».

Большинство законов вступает силу спустя 10 дней после опубликования. Некоторые законы могут вступить в силу спустя больший или меньший срок, обычно это указывается непосредственно в самом законе.

При рассмотрении законотворческого процесса на первый план выдвигается его характеристика как упорядоченной системы определенных стадий, которые связаны между собой и направлены на создание первичных юридических норм - принцип этапности.

В юриспруденции под стадией законотворческого процесса понимают самостоятельный этап в осуществлении процедурных действий по формированию государственной воли, либо организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание норм права высшей юридической силы .

Стадии этого процесса присущи принятию как законов, гак и для подзаконных актов, так как любой правотворческий процесс включает в себя два основных этапа:

  • 1) предварительные действия по созданию нормативного правового акта;
  • 2) действия соответствующего правотворческого органа по принятию нормативного правового акта.

Однако в современном обществе нельзя обойтись в правотворческом процессе и без дополнительных процедурных действий по доведению содержания принятого акта правотворчества до сведения всех адресатов. Таково содержание третьего этапа - официального опубликования текста нормативного правового акта. Таким образом, при первом приближении в законотворчестве можно четко обособить три основных стадии, о которых еще пойдет в дальнейшем речь.

Однако иногда считается целесообразным указать большее количество стадий :

  • 1) принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;
  • 2) подготовка проекта нормативного правового акта;
  • 3) рассмотрение его правотворческим органом;
  • 4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;
  • 5) принятие нормативного правового акта;
  • 6) опубликование нормативного правового акта.

Большинство из выделяемых стадий носит подготовительный или вспомогательный характер и не порождает юридически значимых последствий. Однако для осуществления правотворческого процесса они необходимы.

В последнее время одним из элементов правотворческого процесса в России становится проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения (см. параграф 1.4).

Только принятие проекта нормативного акта как правового соответствующим правотворческим органом превращает его в общеобязательный документ и позволяет признать эту стадию правотворческого процесса в качестве основной. А официальное опубликование текста принятого акта правотворчества способно возвести содержащиеся в нем правила поведения во всеобщий ранг и должно рассматриваться как решающая стадия правотворчества .

Законотворческий процесс носит более сложный характер. Однако и здесь в любом случае четко обособляются три основополагающие стадии. Правда, их именуют немного иначе:

  • 1) начальная (предпарламентская) стадия подготовки и внесения законопроекта;
  • 2) основная (парламентская) стадия рассмотрения и принятия закона;
  • 3) заключительная (послепарламентская) стадия промульгации (обнародования).

Промульгация (обнародование) - это официальное провозглашение принятого парламентом закона, которое означает его санкционирование главой государства в установленные конституцией (обычные и сокращенные) сроки, а также опубликование в официальном издании.

При этом под санкционированием понимается подписание главой государства официального текста закона.

Ряд конституций различают промульгацию, санкционирование и опубликование закона. В этом случае под промульгацией понимается особый акт главы государства, постановляющий об опубликовании принятого парламентом законодательного акта и предлагающий органам исполнительной власти соблюдать предписания этого акта .

Каждая из основополагающих стадий может включать несколько основных и дополнительных этапов. Их количество и содержание определяется принятой в стране регламентацией законодательного процесса, т.е. законодательной процедурой, которая в разных странах обладает рядом особенностей, но в то же время имеет много общих черт .

Соответственно, в Российской Федерации выделяют следующие стадии законотворческого процесса:

Стадия законодательной инициативы - это официальное внесение законопроекта в законодательный орган (Государственную думу РФ) субъектами, обладающими таким правом в соответствии со ст. 104 Конституции РФ (идентично ст. 103 Регламента ГД РФ), влекущее за собой обязанность законодателя рассмотреть законопроект на своем заседании. Среди субъектов, обладающих правом законодательной инициативы - Президент РФ, Совет Федерации РФ, депутаты ГД РФ и многие другие органы государственной власти и должностные лица (всего 715 субъектов). Право законодательной инициативы является субъективным нравом и может быть осуществлено только в определенных формах. Часть 2 ст. 104 Конституции РФ предусматривает одну форму реализации права законодательной инициативы - законопроект. Статья 104 Регламента ГД РФ определяет, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную думу:

  • проектов федеральных конституционных и федеральных законов;
  • законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы либо о признании этих законов утративших силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства СССР;
  • поправок к законопроектам.

Основная масса законопроектов (до 90%) вносится Правительством РФ. Регламент ГД РФ устанавливает определенные требования к оформлению представляемых законопроектов. Наряду с текстом законопроекта следует представить:

  • пояснительную записку к законопроекту;
  • перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта;
  • финансово-экономическое обоснование (в случае если реализация законопроекта потребует материальных затрат);
  • заключение на проект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает производство расходов из федерального бюджета).

Часть 3 ст. 104 Конституции РФ устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Право Правительства РФ на обязательную экспертизу можно рассматривать как его право на своеобразное, не столько юридическое, сколько политико-экономическое, предпарламентское вето отлагательного типа на определенный Конституцией РФ вид законопроектов. Такое вето может быть преодолено ГД РФ в рамках стандартной парламентской процедуры.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стадии подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его общественное обсуждение.

Скажем, ст. 35 Трудового кодекса РФ предусматривает право органов социального партнерства на соответствующих уровнях инициировать разработку проектов законов и других нормативных правовых актов в сфере труда. Им же предоставлено право на обеспечение условий для участия в разработке и (или) обсуждении проектов названных актов. При этом указанная статья предусматривает обязанность органов, принимающих эти акты, направлять проекты нормативных правовых актов, а также документы и материалы для их обсуждения в соответствующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях Государственной думы РФ. Вначале внесенный законопроект направляется Советом ГД РФ в профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание ГД РФ с собственными замечаниями и предложениями. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании называется чтением закона, в ходе которого в его текст вносятся поправки. Таких чтений может быть три (см. параграф 1.4).

Стадия принятия закона , которое происходит путем голосования депутатов ГД РФ. Федеральные законы принимаются Государственной думой РФ большинством голосов от общего числа депутатов.

В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной думой закон должен быть одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более 50% от общего числа членов этой палаты, либо если в течение 14 дней не было составлено заключение Совета Федерации об этом законе. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной думой РФ. В случае несогласия ГД РФ с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной думы РФ (ст. 105 Конституции РФ).

Президент РФ имеет право наложить вето на федеральный закон, принятый Федеральным собранием РФ, не допустив или, по крайней мере, отсрочив его вступление в силу. Парламенту в последнем случае предоставляется право принять этот закон вторичным голосованием, т.е. преодолеть вето. В Российской Федерации для преодоления отлагательного вето Президента РФ закон при повторном голосовании должен получить 2/3 голосов депутатов Государственной думы РФ и членов Совета Федерации.

Принятие федеральных конституционных законов регламентируется ст. 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной думы РФ. Па принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ.

Стадия промульгации , на которой происходит опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные законом сроки (см. параграф 2.6). Только после промульгации закон обретает обязательную силу. В Российской Федерации законы подлежат обязательному опубликованию в течение семи дней после подписания их Президентом РФ. См.: Нисевич Ю. Л., Платонов В. М., Слизовский Д. Е. Законодательная деятельность...С. 111.

  • См.: Парламенты мира: сб. М.: Интерпракс, 1991.

    • В России законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ. Такой сложный порядок вступления законов в силу необходим для того, чтобы исключить создание скороспелых, непродуманных, а то и ошибочных законов, решить вопрос о наличии необходимых для их реализации финансовых средств, не допустить противоречий в правовой системе.

    Законодательный процесс

    Законодательный процесс — процесс принятия и вступления в силу , начиная от внесения законопроекта и завершая опубликованием принятого закона, — в России проходит следующие стадии:

    • законодательная инициатива. Право законодательной инициативы (внесения законопроекта в Государственную Думу) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов Федерации, а также Конституционному, Верховному и Высшему Арбитражному Судам по вопросам их ведения;
    • рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Проект, как правило, рассматривается трижды. В первом чтении обычно анализируются общие положения, во втором тщательно рассматриваются детали и вносятся поправки, в третьем чтении поправки уже не вносятся: законопроект просто одобряется или не одобряется в целом;
    • принятие законов Государственной Думой. Федеральные законы принимаются Государственной Думой простым большинством голосов, федеральные конституционные законы (о референдуме, чрезвычайном или военном положении, принятии в состав России нового субъекта и т.д.) принимаются, если они одобрены двумя третями голосов. Принятые законы в пятидневный срок передаются на рассмотрение Совета Федерации;
    • одобрение законов в Совете Федерации. Федеральные законы считаются одобренными, если за них проголосовали больше половины членов Совета Федерации. Федеральные конституционные законы одобряются, если за них проголосовали больше 3 / 4 членов. Законы должны быть одобрены или отклонены в двухнедельный срок;
    • подписание законов Президентом РФ. Принятый и одобренный закон передается на подпись Президенту РФ. который должен подписать или отклонить закон (наложить вето) в двухнедельный срок. Отклоненный закон возвращается в Государственную Думу на повторное рассмотрение и внесение поправок. Вето Президента РФ может быть преодолено, если за закон в ранее принятой редакции проголосует более 2 /з депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. В этом случае Президент РФ будет обязан подписать закон в недельный срок;
    • опубликование и вступление в силу. Подписанный Президентом РФ закон должен быть обнародован в недельный срок. Закон вступает в силу через 10 дней (если специально не указаны иные сроки) после официального опубликования полного текста закона в специальных изданиях (обычно в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации»).

    Во времени действие правовой нормы начинается с момента вступления закона в силу и заканчивается в момент утраты законом своей юридической силы вследствие истечения срока его действия (например, было введено чрезвычайное положение сроком на один месяц); прямой отмены акта другим актом; замены действующего акта на другой. Как правило, законы и иные нормативные акты не имеют обратной силы. Это значит, что в случае правонарушения применяется тот закон, который действовал во время правонарушения (за исключением случаев, когда новый закон подразумевает смягчение или устранение ответственности за такие правонарушения, и других, особо оговоренных случаев).

    Существуют также ограничения действия закона в пространстве : некоторые законы действуют только на определенной территории. Например, законы, принятые в каком-либо государстве, действуют только на территории этого государства; некоторые законы действуют в границах определенного региона (например, Дальнего Востока). Нормы деятельности за пределами национальных границ определяются специальными соглашениями или законами соответствующих стран.

    Обычно нормы распространяются на всех лиц, находящихся на территории страны, включая не только граждан страны, но и иностранцев, и лиц без гражданства. В иных случаях в тексте нормативного правового акта специально определяется круг лиц, которым адресованы нормы.

    Стадии законодательного процесса

    Законодательный (законотворческий) процесс проходит в своем развитии несколько стадий:

    1. законодательная инициатива . Это право определенных органов и должностных лиц ставить вопрос о принятии законов и вносить их проекты на рассмотрение Государственной Думы, порождающее обязанность законодательного органа их рассмотреть. Таким правом обладают Президент, Совет Федерации, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, а также члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Круг субъектов законодательной инициативы, как видим, не очень широк. Это связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, его существенное расширение поставит Государственную Думу перед необходимостью тратить львиную долю времени на решение вопроса о принятии или отклонении предложения. Во-вторых, указанные субъекты располагают значительной информацией о социальной жизни, что не всегда можно сказать о других государственных органах и гражданах;

    2. подготовка законопроектов . Такая подготовка должна начинаться с выявления социальных потребностей в создании правовых норм на основе всестороннего изучения общественной практики, научных данных, предложений государственных органов, политических партий и других общественных объединений, а также отдельных граждан. Готовить проекты нормативных актов могут различные органы. Чаще применяется отраслевой принцип, который далеко не безупречен (проект готовит тог орган, который отвечает за ту или иную сферу). Иногда образуются специальные комиссии по подготовке законопроектов. Кроме того, законопроекты могут подготавливаться и на альтернативной основе;

    3. обсуждение законопроекта . Оно происходит на заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, внесшего законопроект на обсуждение. Затем профильный комитет законодательного органа дает свое заключение. Далее депутаты обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки. Проект проходит, как правило, три чтения;

    4. принятие закона . Оно осуществляется путем открытого голосования. Голосование может быть за проект в целом или постатейное. Для принятия обычных законов достаточно простого большинства голосующих, для конституционных — двух третей общего числа депутатов. Закон в течение двух недель должен быть рассмотрен Советом Федерации (который его может одобрить или отклонить), но если рассмотрс- ния не последовало, то закон считается принятым. В двухнедельный срок после этого закон должен подписать Президент, который в свою очередь может наложить на него и вето;

    5. опубликование закона . Это помещение полного текста нормативного акта в общедоступном печатном издании, выпуск которого носит официальный характер. Эта стадия — необходимое условие вступления любого нормативного акта в силу, поскольку в противном случае нельзя применять санкции за его неисполнение да и вообще требовать его соблюдения. Публикуются законы в течение 10 дней после их подписания в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и «Парламентской газете». Там же публикуются и другие российские нормативные акты.

    Законодательный процесс в Российской Федерации

    Второй этап законодательного процесса включает в себя следующие стадии:

    • рассмотрение и принятие закона в высшем законодательном органе;
    • утверждение (подписание) закона;
    • обнародование закона.

    Первые две стадии представлены на рис. 1.

    Рис. 1. Начальные стадии законодательного процесса

    Рассмотрим подробнее стадии второго этапа законодательного процесса.

    Рассмотрение и принятие закона. Эта стадия начинается с официального обсуждения законопроектов. Вначале обсуждение осуществляется на уровне парламентских комитетов. Затем происходит обсуждение законопроекта на уровне нижней парламентской палаты (Государственной Думы) в первом чтении. Согласно Регламенту" Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представленные законопроекты обсуждаются в трех чтениях.

    Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь основные, принципиально важные положения законопроекта. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми поправками в соответствующий профильный парламентский комитет , ответственный за его подготовку и прохождение. На него возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его в Государственную Думу для рассмотрения во втором чтении.

    Во время второго чтения идет детальное, постатейное обсуждение рассматриваемого проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст поправками (изменениями и дополнениями). Затем законопроект снова поступает в профильный комитет, который готовит его для третьего чтения.

    Во время третьего чтения — завершающего этапа процесса обсуждения — не разрешается вносить в законопроект какие бы то ни были содержательные поправки и предложения. Можно внести изменения только редакционного характера. В третьем чтении речь идет об одобрении или неодобрении проекта.

    После одобрения закона он поступает в течение пяти дней в Совет Федерации. Согласно Конституции Совет Федерации некоторые законы, поступившие из Государственной Думы, может вообще не обсуждать и не рассматривать, что означает согласие с принятием закона. Однако это не касается:

    • федеральных конституционных законов;
    • федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира.
    • Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

    В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2 / 3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

    После одобрения Советом Федерации принятый федеральный закон в течение пяти дней поступает на подпись Президенту России. Следует отметить, что после принятия Государственной Думой закона либо его отклонения она принимает соответствующее постановление. Совет Федерации также принимает аналогичное постановление при одобрении или отклонении закона.

    Утверждение (подписание) принятого закона. Президент в течение 14 дней с момента поступления закона:

    • либо подписывает закон и обнародует его,
    • либо отклоняет закон, т. е накладывает вето.

    Вето (от лат.veto - запрещаю) является одним из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной ветви власти исполнительной ветвью. Суть его заключается в отказе главы государства ставить свою подпись под принимаемыми актами, без чего они не могут получить юридической силы.

    Вето может быть абсолютным или относительным.

    Абсолютное вето - когда парламент не имеет юридической возможности его преодолеть и больше не возвращается к рассмотрению закона. Так, в соответствии с Основными законами Российской империи абсолютное вето имел император.

    Относительное вето может быть преодолено парламентом. Так, в США вето президента может быть преодолено 2 /, голосов сената и палаты представителей.

    В Российской Федерации вето Президента может быть преодолено следующим образом. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2 / 3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию.

    Заключительная стадия законодательного процесса - обнародование принятого закона.

    Ее назначение состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого закона. Обнародование бывает двух уровней: официальное и неофициальное.

    Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании. Часть 3 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

    Обнародование осуществляется от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Для обнародования акта устанавливается строго определенный срок. На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в печатных работах, официальных документах.

    Федеральный закон от 25 мая 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» устанавливает следующее.

    Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия.

    Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете» и «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

    Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.

    Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

    Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования , если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

    Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме.

    Неофициальное обнародование законов (и других нормативно- правовых актов) осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах и т. д. Ссылаться на неофициальные издания в актах применения права и официальных документах нельзя.